Полномочия органов государственного и муниципального управления в земельной сфере. Учебное пособие

ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ

А.А. Гребенникова, А.В. Колоколов

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО

УПРАВЛЕНИЯ В ЗЕМЕЛЬНОЙ СФЕРЕ

Учебное пособие

Саратов Вузовское образование

2022

4

ВВЕДЕНИЕ

Земля является одним из особых объектов управления, в том числе и со стороны органов местного самоуправления. Земельный кодекс РФ закрепляет в качестве одного из принципов земельного законодательства учет значения земли как основы жизни и деятельности человека. Согласно данному принципу регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле: как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ и как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

В этой связи реформирование сферы земельных отношений приобретает особую значимость и актуальность. Земельная реформа — важнейшая часть экономической реформы, проводимой в Российской Федерации. Земельная реформа представляет собой процесс целенаправленного изменения системы земельных отношений, включая преобразование институтов земельной собственности, владения и пользования, перераспределение земель, освоение нового экономического механизма регулирования земельных отношений, внедрение прогрессивных методов государственного управления земельными ресурсами (мониторинг и кадастр земель, их охрана, землеустройство и др.). В современной России ее реализации мешают экономический кризис, политические и идеологические конфликты, сложившиеся традиции, а также наличие социальных слоев населения, материальные интересы которых она ущемляет.

Модуль «Полномочия органов государственного и муниципального управления в земельной сфере» является одним из разделов дисциплин «Система государственного и муниципального управления» и «Земельное право».

Целью освоения раздела является формирование практических навыков применения земельного законодательства в сфере муниципального управления.

Задачами раздела являются:

1)формирование представлений о нормах земельного права в сфере муниципального управления;

2)формирование умения осуществлять сбор информации для подготовки методических и справочных материалов по вопросам деятельности органов местного самоуправления в земельной сфере;

3)формирования навыков решения практических ситуаций в данной сфере. Предлагаемое учебное пособие составлено в соответствии с учебными

программами и представляет собой издание для проведения семинарских и других практических занятий по дисциплинам «Система государственного и муниципального управления» и «Земельное право».

5

ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ

1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНОЙ СФЕРЫ

В настоящее время в Российской Федерации действует множество законодательных актов, регулирующих отношения в сфере землепользования. Это Конституция РФ, Земельный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, федеральные законы «О землеустройстве», «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О государственном земельном кадастре» и т.д.

Основным правовым актом, регулирующим земельные и аграрные отношения, является Конституция РФ в редакции 2020 г., которая в cт. 9 и 36 закрепила все формы права собственности на землю: частную, государственную, муниципальную и, иные формы1. В соответствии с Конституцией РФ Гражданский кодекс РФ (далее — ГК РФ) законодательно закрепил указанные формы собственности и других прав на землю в гл. 17, которая вступила в силу лишь с принятием Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ). Право на земельный участок возникает по основаниям, предусмотренным ГК РФ, ЗК РФ и федеральными законами.

Земельный кодекс Российской Федерации — один из нормативных ак-

тов, регулирующих в соответствии с Конституцией РФ земельное законодательство. ЗК РФ устанавливает право собственности на землю: предоставления и изъятия земельных участков и регулирует разрешение земельных споров. Основной задачей земельного кодекса является обеспечение рационального использования земельных ресурсов и их охраны2.

Земельный кодекс состоит из 18 глав, включающих 103 статьи, которые регулируют земельные отношения в соответствии с категорией земельных участков и их назначения. Действующий ЗК РФ был принят Государственной Думой в сентябре 2001 г. Рыночные отношения в экономике и политическое развитие демократического государства оказали большое влияние на формирование основных принципов земельного законодательства, которое в свою очередь неизбежно влияет на другие сферы жизни государства: налоговое законодательство, налогообложение, охрану земельных ресурсов и социальную эффективность.

Согласно законодательству Российской Федерации, земля является объектом гражданских прав. В ст. 130 ГК РФ земельные участки включены в поня-

1См.: Конституция Российской Федерации // РГ. 1993. № 237. 25 декабря.

2См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

6

тие недвижимых вещей. Также к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество3.

С1 сентября 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 30.06.2006

№93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества»4, который внес существенные изменения в нормативные правовые акты, регулирующие учет и регистрацию прав в отношении земельных участков, садовых, дачный домов (теплиц, сараев и пр.), индивидуальных жилых домов.

Закон более известен в общественных кругах как «Дачная амнистия», хотя такое название не совсем корректно. Он содержит механизмы легализации объектов недвижимости, позволяет широких слоям населения ускоренно и в упрощенном порядке вовлечь принадлежащие собственникам объекты в правовое поле, что в итоге способствует формированию реальных механизмов защиты прав граждан на недвижимость.

Кроме того, Закон создает условия для вовлечения объектов недвижимости, в первую очередь земельных участков, в сферу действия Налогового кодекса РФ и Гражданского кодекса РФ. В части государственной регистрации прав на земельные участки Закон решил еще одну существенную проблему, а именно — расхождение размеров площадей, указанных в кадастровых планах по результатам межевания, и в правоустанавливающих документах.

Развитие современного земельного законодательства подчинено нескольким факторам. Один из них — адекватное правовое обеспечение формирования земельного рынка и отдельных его сегментов.

2. ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕ: ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ

Правила, по которым можно владеть, пользоваться и распоряжаться своим земельным участком, в последние годы очень часто претерпевают изменения.

3См.: Земельное право: учебник / С.А. Боголюбов, Е.А. Галиновская, Ю.Г. Жариков [и др.]; под ред. С.А. Боголюбова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2015.

4См.: СЗ РФ. 2006. № 27. Ст. 2881.

7

1. Собственники отвечают за плодородие своих земель.

11 августа 2020 г. вступил в силу Закон5, который установил новую процедуру обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения Бюджетные учреждения, подведомственные Министерству сельского хозяйства РФ, должны проводить плановые обследования земель сельскохозяйственного назначения на предмет проверки их качества.

По результатам исследований собственнику выдают план обязательных мероприятий, которые следует провести для восстановления плодородия почвы. Также ему предоставляют необходимые агрохимикаты и технику для проведения работ. Закон обязывает землевладельцев обеспечить доступ на свой участок для проведения такого обследования, а также выполнить все предписания госорганов по воспроизводству плодородия земли.

За несоблюдение требований по улучшению качества земель для собственников предусмотрены высокие штрафы: от 20 до 50 тыс. руб. (ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ). Необходимо отметить, что данные правила не распространяются на владельцев земельных участков, предназначенных для ведения садоводства и огородничества. Но вот у тех, кто имеет свой собственный участок из категории земель сельскохозяйственного назначения за пределами СНТ, забот прибавилось.

2. На частном земельном участке могут проложить федеральную трассу.

В 2020 г. Росреестр опубликовал на официальном сайте предупреждение для всех землевладельцев: если на принадлежащих им земельных участках не проведено межевание, то по ним теперь могут проложить линейные объекты федерального, регионального или местного значения (речь идет о дорогах, линиях связи, трубопроводах и т.п.).

С 31 июля 2020 г. действует Закон6, который предусматривает упрощенный порядок выдачи разрешений на строительство объектов инженерной и транспортной инфраструктуры: для них уже не требуется оформлять права на земельные участки, если те находятся в государственной или муниципальной собственности и не обременены правами третьих лиц.

Однако такое строительство может затронуть и частные земельные участки если их границы не установлены (не определены координаты характерных точек углов поворота границ земельных участков в Едином государственном реестре недвижимости), застройщик может и не узнать, что наравне с государ-

5См.: Федеральный закон от 31.07.2020 № 308-ФЗ «О внесении изменений в статью 22 Федерального закона “О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами” и Федеральный закон “О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения”» // СЗ РФ. 2020. № 31. Ч. 1. Ст. 5067.

6См.: Федеральный закон от 31.07.2020 № 254-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных отношений

вцелях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 31. Ч. 1. Ст. 5013.

8

ственными и муниципальными землями строительство охватит еще и его, частную землю. Он получит разрешение, построит объект — и только после этого собственник может узнать, что по его земле теперь проходит, к примеру, высокоскоростная магистраль или высоковольтная линия электропередач.

Поэтому, несмотря на то, что межевание земельных участков сейчас не является обязательным для их владельцев, Росреестр все же рекомендует проверить — стоит ли ваш земельный участок на государственном кадастровом учете (есть ли у него кадастровый номер) и отображаются ли его границы на Публичной кадастровой карте (см. Официальное сообщение на сайте Росреестра от 07.08.2020 г.).

3. Новые штрафы за заросший участок.

Вот уже несколько лет владельцы земельных участков всех категорий обязаны своевременно скашивать траву на них под угрозой штрафа. Дело в том, что это предусматривает действующая редакция Правил противопожарного режима (утв. Постановлением Правительства РФ от 16.09.2020 № 1479).

За нарушение требований пожарной безопасности предусмотрен штраф

вразмере от 3 до 4 тыс. руб. (ст. 20.4 КоАП РФ). Отдельные штрафы предусматриваются и за конкретный вид сорняков на участке, а именно — за борщевик Сосновского.

Вфеврале 2020 г. Совет Российской Федерации призвал власти начать активную борьбу с распространением борщевика. Регионы стали вводить штрафы для владельцев тех земельных участков, которые заросли этим растением.

Внастоящее время Росреестром запущена процедура по снятию с кадастрового учета земельных участков, поставленных на учет до 1 марта 2008 г. и на которые до сих пор не зарегистрировано право собственности. Если земельный участок снимается с кадастрового учета, то распоряжаться им сможет местная администрация по своему усмотрению7.

Кроме того, Правительство РФ планирует вовлекать невостребованные (не выделенные) земельные доли пайщиков бывших колхозов и совхозов в оборот, наделив муниципалитеты правом сдавать их в аренду заинтересованным сельскохозяйственными товаропроизводителям. Планируется до 1 января 2025 г. дать возможность «молчаливым дольщикам» или их наследникам зарегистрировать свои права. В противном случае с 1 января 2025 г. предложено запускать механизм приобретения права муниципальной собственности на такие земли

впорядке, установленном для бесхозяйного имущества.

7 Козырев В.А. Землепользование: законодательные изменения 2020 года. URL: https://zakon.ru/blog/2020/

09/16/zemlepolzovanie_zakonodatelnye_izmeneniya_2020_goda.

9

3.ВЕЩНЫЕ ПРАВА НА ЗЕМЛЮ

1.Право собственности.

Основным и наиболее полным по объему правомочий вещным правом по отношению к земельному участку является право собственности. Оно включает в себя право владения, право пользования и право распоряжения принадлежащим собственнику имуществом. Лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду

ираспоряжаться им иным образом, допустимым законодательством Российской Федерации, при условии, что соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. Некоторые категории земель могут ограничиваться в использовании (например, земли сельскохозяйственного назначения). Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его назначением.

Право собственности на землю (владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129 ГК РФ)), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Вещными правами наряду с правом собственности, в частности, являются

иперечисленные ниже.

2.Право пожизненного наследуемого владения земельным участком

(ст. 21 ЗК РФ).

Право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретенное гражданином до введения в действие ЗК РФ, сохраняется. Предоставление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения после его введения в действие не допускается.

Распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству. Государственная регистрация перехода права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству проводится на основании свидетельства о праве на наследство.

3.Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 20 ЗК РФ).

В постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местно-

10