Полномочия органов государственного и муниципального управления в земельной сфере. Учебное пособие

го самоуправления. Гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются. Однако если это право возникло у граждан или юридических лиц до введения в действие ЗК РФ, оно сохраняется, но при этом, они не вправе распоряжаться этими участками.

4. Сервитуты. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (ст. 23 ЗК РФ).

Частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Могут устанавливаться публичные сервитуты для:

1)прохода или проезда через земельный участок;

2)использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;

3)размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков

иподъездов к ним;

4)проведения дренажных работ на земельном участке;

5)забора воды и водопоя;

6)прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;

7)сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;

8)использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке водном объекте в установленные сроки и в установленном порядке;

9)временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;

10)свободного доступа к прибрежной полосе.

5. Безвозмездное срочное пользование земельными участками (ст. 24 ЗК РФ).

В безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки:

1) из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами

11

местного самоуправления, государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления на срок не более чем один год;

2)из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, иным гражданам и юридическим лицам на основании договора;

3)из земель организаций гражданам в виде служебного надела;

4)из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления религиозным8.

Данные вещные права на имущество могут принадлежать лицам, не являющимся собственниками этого имущества. При этом следует учесть, что переход права собственности на имущество к другому лицу не является основанием для прекращения иных вещных прав на это имущество.

Земельные участки и находящееся на них недвижимое имущество могут предоставляться их собственниками другим лицам в постоянное или срочное пользование, в том числе в аренду. Объем прав владения и пользования и плата

втаком случае определяются законом или договором аренды земельного участка. Владелец земельного участка, не являющийся собственником, не вправе распоряжаться этим участком, если иное не предусмотрено законом или договором.

Согласно ст. 131 ГК РФ право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней.

Правовое регулирование земельных отношений конкретизируется Земельным Кодексом. В ст. 5 ЗК РФ указаны участники земельных отношений. Ими могут быть граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

4.РАЗГРАНИЧЕНИЕ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ

Круг субъектов земельных правоотношений в одном и том же государстве может меняться. Так, в России с ликвидацией монополии государственной собственности на землю, появлением многообразных форм земельной собственности и хозяйственного использования земель он резко расширился.

8 См.: Земельное право: учебник / С.А. Боголюбов, Е.А. Галиновская, Ю.Г. Жариков [и др.]; под ред. С.А. Боголюбова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2015.

12

Российская Федерация, ее субъекты, города федерального значения, автономные области, автономные округа являются субъектами правоотношений государственной собственности на землю. В компетенции государства как суверена находятся все земли в пределах Российской Федерации независимо от форм собственности, образующие земельный фонд Российской Федерации, который, по данным статистического наблюдения, осуществляемого Роснедвижимостью, составляет 1 709,8 млн га.

Вотличие от многих стран Земельный фонд Российской Федерации характеризуется обширными природными территориями, где более 90 % земель находится в государственной и муниципальной собственности и большая их часть не разграничена на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Вст. 16 ЗК РФ государственная собственность определена как собственность, не являющаяся собственностью частной (граждан и юридических лиц)

имуниципальной. Государственная собственность делится на федеральную

исобственность субъектов федерации. При разграничении земель необходимо иметь в виду, что все федеральные земли расположены на территории (в границах) субъектов Федерации. Других федеральных земель нет и быть не может.

Разграничение государственной собственности производится согласно Федеральному Закону от 17.04.2006 № 53-ФЗ9.

Вцелях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся:

- земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;

- земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;

- иные предусмотренные федеральными законами земельные участки

ипредусмотренные федеральными законами земли.

Ксобственности субъектов Российской Федерации относятся:

-земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

-земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государ-

9 См.: Федеральный закон от 17.04.2006 № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”, Федеральный закон “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 17. Ч. 1. Ст. 1782.

13

ственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

Административно-территориальные единицы, не являющиеся субъектами Федерации, — районы, города, поселки городского типа, сельские населенные пункты — обладают правами муниципальной собственности на землю, находящуюся в пределах их границ (черты населенных пунктов).

К собственности поселений, городских округов, муниципальных районов, муниципальных округов и других муниципальных образований относятся:

-земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

-земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

-иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки

ипредусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.

При этом следует учесть, что изданные Правительством Российской Федерации до 1 июля 2006 г. акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на такие земельные участки.

В отличие от субъектов правоотношений государственной и муниципальной собственности на землю все иные субъекты земельных правоотношений — органы государственной власти и местного самоуправления, граждане и юридические лица — выступают участниками таких видов отношений, как управление землей и ее использование, охрана земельных прав; граждане и юридические лица, кроме того, являются субъектами правоотношений частной и общей (долевой и совместной) собственности на землю10.

10 См.: Гребенникова А.А., Колоколов А.В. Полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере: учебное пособие. Саратов: Вузовское образование, 2020.

14

О частной собственности на земельные участки говорится в ст. 15 ЗК РФ: собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации.

Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые изъяты из оборота и ограничены в обороте. Следует отметить, что в настоящее время земли частной собственности, расположенные на 129,6 млн. га, в основном (на 87 %) представляют собой условные земельные доли граждан, не выделенные на местности и не поставленные на государственный кадастровый учет.

Объектами земельных отношений (ст. 6 ЗК РФ) являются:

1)земля как природный объект и природный ресурс;

2)земельные участки;

3)части земельных участков.

Земельный участок как объект земельных отношений - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке11. Земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым является земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории.

5. СТРУКТУРА ЗЕМЕЛЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КАТЕГОРИЯМ

Земельный Кодекс вводит классификацию земель по категориям. Согласно ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1)земли сельскохозяйственного назначения;

2)земли населенных пунктов;

3)земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

11 См.: Земельное право: учебник / С.А. Боголюбов, Е.А. Галиновская, Ю.Г. Жариков [и др.]; под ред. С.А. Боголюбова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2015.

15

4)земли особо охраняемых территорий и объектов;

5)земли лесного фонда;

6)земли водного фонда;

7)земли запаса.

Всоответствии со ст. 7 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения

признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Всоставе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, мелиоративными защитными лесными насаждениями, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми в целях осуществления прудовой аквакультуры), объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, в случаях, предусмотренных федеральными законами, нестационарными торговыми объектами, а также жилыми домами, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности.

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы,

атакже пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам (ст. 83 ЗК РФ).

Землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космической деятельности, землями обороны, безопасности и землями иного специального назначения признаются земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

16

Земли промышленности и иного специального назначения составляют самостоятельную категорию земель Российской Федерации. Земли промышленности и иного специального назначения в зависимости от характера специальных задач, для решения которых они используются или предназначены, подразделяются на: земли промышленности; земли энергетики; земли транспорта; земли связи, радиовещания, телевидения, информатики; земли для обеспечения космической деятельности; земли обороны и безопасности; земли иного специального назначения (ст. 87 ЗК РФ).

Кземлям особо охраняемых территорий относятся земли, которые име-

ют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования

иоборота и для которых установлен особый правовой режим.

Кземлям особо охраняемых территорий относятся земли: особо охраняемых природных территорий; природоохранного назначения; рекреационного назначения; историко-культурного назначения; особо ценные земли (ст. 94 ЗК РФ).

Кземлям лесного фонда относятся лесные земли и нелесные земли, состав которых устанавливается лесным законодательством (ст. 101 ЗК РФ).

Землями водного фонда являются земли, на которых находятся поверхностные водные объекты. В целях строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов осуществляется резервирование земель (ст. 102 ЗК РФ).

Кземлям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель, формируемого в соответствии со ст. 80 ЗК РФ (ст. 103 ЗК РФ).

Земли данных категорий используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования12.

12 См.: Майборода В.А. Институт перераспределения земель публичной собственности в земельном праве // Российская юстиция. 2015. № 1.

17

В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.

6.ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

ВЗЕМЕЛЬНОЙ СФЕРЕ

Земля является уникальным объектом, обладающим рядом свойств, таких, например, как плодородие. При этом земельные ресурсы относятся к про- странственно-ограниченным ресурсам, воспроизвести которые невозможно. Земля оказывает активное воздействие на функционирование общества, принимая участие в удовлетворении его потребностей, как основа жизнедеятельности

исредство производства. В связи с этим управление земельными ресурсами — дело не только важное, но и достаточно сложное, что предполагает создание четкой и эффективной системы управления13.

Проблема управления земельными ресурсами в Российской Федерации, с учетом проводимых социально-экономических реформ, является актуальной

иострой. Основное внимание уделяется нормативно-правовому обеспечению

иведению государственного земельного кадастра. Управление любой системой в целом состоит в обеспечении сохранности, устойчивости развития этой системы в общих интересах, входящих в нее элементов или связанных с ней других систем.

7. ОСНОВНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В ЗЕМЕЛЬНОЙ СФЕРЕ

Земельный кодекс к полномочиям Российской Федерации относит (ст. 9):

1)установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

2)установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

13 См.: Петросенко А.В. Управление земельными ресурсами в РФ // Экономика и жизнь. 2018. № 9.

18

3)государственное управление в области осуществления мониторинга земель, федерального государственного земельного контроля (надзора), землеустройства;

4)осуществление государственного земельного надзора;

5)установление порядка резервирования земель, принудительного отчуждения земельных участков (изъятия земельных участков) для государственных и муниципальных нужд;

6)резервирование земель, изъятие земельных участков для нужд Российской Федерации;

7)разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

8)иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ, федеральными законами14.

Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью).

Государственное управление в области земельных отношений имеет своей задачей формирование с учетом законодательных и иных правовых предписаний земельного правопорядка, реализацию через соответствующие органы управления программ рационального использования и охраны земель, осуществления земельного контроля за целевым и разрешенным использованием земельных участков, соблюдением правового режима земельных территорий, осуществлением прав и обязанностей участников земельных отношений, соблюдением земельного законодательства всеми субъектами земельных отношений.

Управленческая деятельность государственных органов существенно отличается от распорядительных решений собственников земельных участков. Осуществляя свои полномочия, органы управления не вправе подменять собственников в их распоряжении своими земельными участками. Они лишь контролируют законность деятельности собственников земельных участков, которые совершают сделки и иные распорядительные действия по поводу принадлежащих им земельных участков.

Органы государственной власти вправе приобретать в свою собственность земельные участки по основаниям и в порядке, предусмотренным федеральными законами, передавать или продавать их гражданам и юридическим лицам. В перечень распорядительных полномочий органов государственной власти также включается их право на изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных нужд.

14 См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

19

Управляя государственными землями, уполномоченные органы обязаны принимать во внимание не только предписания закона о приравнивании земельных участков к недвижимому имуществу, но и рассматривать землю как природный объект и ресурс, функционирующий по естественным законам развития природы. Государство, а также другие собственники и пользователи земли обязаны как можно полнее учитывать природные свойства и естественные законы саморазвития земли, чтобы с большей эффективностью удовлетворять потребности людей, не нарушая законов природы.

8. МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

Местное управление возложено на органы самоуправления, и оно может быть как общим, так и специальным. Муниципальное управление предусматривают на территории муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы, внутригородские территории городов федерального значения, муниципальные округа) в пределах законодательных норм.

Муниципальное управление земельными ресурсами — это целена-

правленная деятельность муниципальных органов власти по организации рационального использования земли, в целях обеспечения интересов, как всего общества, так и отдельного человека и устойчивого развития поселения15.

Объектом управления земельными ресурсами в муниципальном образовании выступают земельные участки, в установленных границах, с фиксированной площадью и правовым режимом в пределах границ образования. При этом объектом муниципального управления являются не только исключительно муниципальные земельные участки, но и земли, находящиеся в государственной собственности (неразграниченные земли). Управляющее воздействие муниципалитета оказывается и на земли, находящиеся в частной собственности, например при установлении ставок земельного налога или определении налогооблагаемой базы.

Субъектами местного управления являются органы местного самоуправления, а субъектами внутрихозяйственного управления земельными участками — собственники, землепользователи, землевладельцы, арендаторы в лице граждан и юридических лиц.

15 См.: Кухтин П.В. Управление земельными ресурсами. СПб.: Питер, 2019.

20