Полномочия органов государственного и муниципального управления в земельной сфере. Учебное пособие

Предметом управления является формирование процессов по регулированию земельных отношений и использованию земельных участков в границах муниципального образования.

Цели, задачи и интересы государственных и муниципальных органов власти в области управления земельными ресурсами в основном совпадают, но с учетом того, что земельные платежи являются источником пополнения местного бюджета, в муниципальном управлении отмечается ярко выраженный экономический уклон16.

Управление землями включает в себя принятие нормативных правовых актов в виде решений, программ, правил и осуществляется через внедряемые мероприятия. В соответствии с этим органы местного самоуправления могут активно влиять на развитие и становление рынка земли, при этом в основу общего регулирования земельно-имущественных отношений положена федеральная и региональная нормативно-правовая база.

Стратегическая направленность муниципальной земельной политики должна быть направлена на создание благоприятных условий для обеспечения интересов граждан и общества. Проведение и функционирование современной муниципальной экономической политики основано на рациональной эксплуатации, закрепленной за органами местного самоуправления собственности. Очевидно, что муниципальная собственность, в особенности земельные ресурсы, составляют экономическую базу местного самоуправления в качестве источника финансирования местного бюджета. Поэтому муниципалитет должен реализовывать такую стратегию управления земельными ресурсами, которая бы обеспечивала стабильные и увеличивающиеся поступления доходов от использования земли.

К основным функциям муниципального управления земельными ресурсами относятся:

1.Планирование и прогнозирование использования земельных ресурсов.

Процесс планирования является средством претворения идей в реальность

изаключается в первую очередь в формировании целей и задач, а также средств их достижения в соответствии с реальными ресурсными возможностями.

2.Экономическое стимулирование рационального использования земельных ресурсов.

Основное содержание рассматриваемой функции управления земельными

ресурсами заключается в регулировании механизмов платежей за землю. В первую очередь это определение размера земельного налога по видам использования земли на территории муниципального образования, установление

16 См.: Петросенко А.В. Указ. соч.

21

методики расчета арендной платы и предоставление льгот по отдельным категориям землепользователей и арендаторов.

3. Информационное обеспечение управления земельными ресурсами.

Данная функция системы управления предусматривает функцию изучения, оценки, систематизации и учета объекта управления, т.е. земельных ресурсов, а также прочно связанных с ними объектов недвижимости. Это так называемый кадастр, осуществляющий учет местоположения, количественных и качественных характеристик земли, а также правовое положение земель и представляющий собой информационную составляющую системы управления, необходимую для выработки и реализации управленческих решений.

4. Нормативно-правовое обеспечение системы управления.

Управление земельными ресурсами осуществляется на основе нормативных актов, положений, порядков и правил, установленных законодательным органом управления. От своевременности и правильности принятия норматив- но-правовой базы во многом зависит и степень эффективности управления.

5. Мониторинг земель.

Мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель на территории муниципальных образований. Основная задача мониторинга — своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов.

6. Землеустройство.

Данная функция управления отвечает за организацию и реализацию управленческих решений. Землеустройство представляет собой техническую и организационную составляющую системы управления земельными ресурсами.

7. Муниципальный контроль за использованием и охраной земель.

Эта функция является одной из ключевых в системе управления земельными ресурсами, относится к категории контрольных. Контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель осуществляется на территории муниципального образования в независимости от вида собственности земли и организационно-правовых форм хозяйствования, а также контроль за должностными лицами, осуществляющими управление земельными ресурсами17.

Все вышеперечисленные функции управления земельными ресурсами относятся к одной из общих управленческих функций: учет, контроль, анализ, прогнозирование, планирование, организация и координация. В этом ключе инвентаризация рассматривается как учетная функция управления земельными

17 См.: Гребенникова А.А., Колоколов А.В. Указ. соч.

22

ресурсами и включает в себя аналитические аспекты, основу информационного обеспечения управления, мониторинг и землеустройство.

Управление земельными ресурсами со стороны государства осуществляется исполнительными органами государственной власти на уровне Российской Федерации и ее субъектов, законодательными органами в сфере нормотворчества, а также органами местного самоуправления.

9. ОСНОВНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗЕМЕЛЬНОЙ СФЕРЕ

Органы местного самоуправления активно участвуют в земельных отношениях. При этом органы местного самоуправления могут участвовать в земельных отношениях:

1)как органы публичной власти, обладающие определенными полномочиями в сфере управления землей на территории соответствующего муниципального образования — деятельность органов местного самоуправления будет регулироваться положениями Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, иными актами земельного и градостроительного законодательства,

атакже муниципальными правовыми актами в соответствующей сфере;

2)как собственники земельных участков от имени муниципальных об-

разований — в этом случае деятельность органов местного самоуправления будет регулироваться положениями Гражданского кодекса РФ, а также муниципальными правовыми актами в соответствующей сфере.

Исходя из положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»18, следует различать следующие понятия:

- земли, входящие в состав территории муниципального образования; - земли, находящиеся в собственности муниципального образования.

Земельный кодекс РФ закрепляет полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений. К компетенции органов местного самоуправления в административных границах соответствующих муниципальных образований отнесены (ст. 11 ЗК РФ):

1)резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;

2)установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;

18 См.: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

23

3)разработка и реализация местных программ использования и охраны

земель;

4)иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся:

1)ведение земельного кадастра, включая регистрацию земельных участков, их учет и оценку;

2)планирование и систематическое регулирование использования земель;

3)резервирование земель,

4)изъятие земельных участков для муниципальных нужд,

5)землеустройство и мониторинг земель;

6)земельный контроль;

7)установление порядка управления и распоряжения землями;

8)установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;

9)предоставление земельных участков в бессрочное (постоянное) пользование, передача их в собственность, аренду;

10)планирование использования земель, находящихся на территории муниципального образования;

11)взимание платы за землю;

12)установление границ территорий земель, передаваемых в ведение сельских и поселковых администраций, а также предоставляемых юридическим

ифизическим лицам в различные виды пользования;

13)разработка и реализация местных программ использования и охраны

земель;

14)иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель19.

Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Основные полномочия органов местного самоуправления в земельных отношениях выписаны в уставах муниципальных образований. К их числу относятся: возможность разрешения земельных вопросов местного значения; рас-

19 См.: Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2018.

24

поряжение земельными участками, являющимися собственностью общины (передача в аренду, постоянное пользование или частную собственности посредством приватизации).

Проблема управления земельными ресурсами в Российской Федерации, с учетом проводимых социально-экономических реформ, является актуальной

иострой. Основное внимание уделяется нормативно-правовому обеспечению

иведению государственного земельного кадастра.

Полномочия органов местного самоуправления по регулированию и участию в земельных правоотношениях можно условно разделить на виды.

Первая типология:

а) касающиеся управления участками, пребывающим в муниципальной собственности;

б) касающиеся управления другими землями.

Вторая типология:

а) собственные полномочия органов местного самоуправления, которыми их наделила Конституция, Земельный кодекс РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»20;

б) делегированные полномочия: в Российской Федерации практикуется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями21.

Перечень собственных полномочий органов местного самоуправления:

-управление участками, находящимися в муниципальной собственности;

-установления размеров арендной платы за использование таких участков;

-организация торгов по продаже права их аренды;

-изъятие участков из частной собственности для прокладки дорог, строительства муниципальных объектов и иных нужд на основании Гражданского кодекса РФ;

-земельное налогообложение, установление ставок земельного налога (гл. 31 Налогового кодекса РФ он отнесен к числу местных);

-установление местных правил землепользования и застройки согласно Градостроительному кодексу РФ;

-принятие, реализация программ повышения плодородия и охраны земель;

-резервирование земель22.

20См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

21Крассов О.И. Земельное право: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2014.

22См.: Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2018.

25

Закон ранжирует полномочия органов местного самоуправления в сфере управления земельными ресурсами в зависимости от статуса муниципальных образований. Поселение и городской округ наделены всей полнотой полномочий; правомочности муниципального района гораздо уже.

Представительский орган муниципального образования разрешает наиболее значимые земельные вопросы, находящиеся в ведении органов местного самоуправления. Этот орган единственный, которые при любой схеме организации местного самоуправления избирается непосредственно населением.

К числу полномочий представительского органа муниципального образования в земельной сфере относятся:

-утверждение зонирования территорий муниципальных образований;

-утверждение генпланов застройки населенных пунктов, земельно-хозяй- ственного устройства городов;

-утверждение проектов организации и застройки садоводческих, огороднических и дачных объединений граждан;

-утверждение процедуры предоставления участков (должна соответствовать требованиям федерального и регионального законодательства);

-утверждение правил пользования земельными ресурсами;

-установление ограничений по использованию земли;

-установление перечня неотчуждаемых или ограниченно отчуждаемых земель в рамках, установленных федеральным или региональным законодательством, порядка изъятие участков у собственников;

- установление порядка совершения сделок по приобретению земель

вмуниципальную собственность или отчуждению этих земель;

-установление различных размеров земельных участков, передаваемых для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства;

- установление порядок муниципального контроля за использованием

иохраной земель;

-установление правил взимания земельного налога, предоставления льгот23.

Российская Федерация переживает период системных реформ. С одной стороны, в ходе общих экономических преобразований реализуется земельная реформа. С другой — происходит становление местного самоуправления. Это пока не привело к созданию надлежащих организационно-экономических и социальных основ современных земельных отношений. Сегодня наблюдается повсе-

23 См.: Муниципальное право / С.Е. Чаннов [и др.]. 2-е изд. М.: Омега-Л, 2006.

26

местная деградация земельных ресурсов муниципальных образований, снижение продуктивности хозяйствования на земле, необоснованное выведение больших площадей земель сельскохозяйственного назначения из хозяйственного оборота.

В структуре местной администрации создается структурное подразделение (комитет, управление, департамент), осуществляющее функции управления в земельной сфере.

Так, Комитет по управлению имуществом г. Саратова является функциональным структурным подразделением администрации, уполномоченным осуществлять от имени муниципального образования права собственника муниципального имущества и от имени администрации полномочия в области земельных отношений в части и в порядке, определенных в соответствии с законодательством, решениями Саратовской городской Думы и иными муниципальными правовыми актами.

Основными задачами Комитета по управлению имуществом г. Саратова, связанными с решением вопросов местного значения, являются:

1.Владение, пользование, распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, от имени и в интересах муниципального образования.

2.Участие в формировании, исполнении бюджета муниципального образования и контроле за его исполнением.

3.Участие в процессе резервирования земель и изъятия земельных участков в границах муниципального образования для муниципальных нужд.

Комитет по управлению имуществом г. Саратова, в том числе, осуществляет следующие функции в земельной сфере:

1) участвует в процессе резервирования и изъятия земель в границах муниципального образования для муниципальных нужд;

2) осуществляет муниципальный земельный контроль в границах муниципального образования в соответствии с действующим законодательством

имуниципальными правовыми актами;

3)принимает от имени администрации муниципального образования решения о сносе самовольной постройки либо о сносе самовольной постройки или

оприведении ее в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом;

4)осуществляет мероприятия по установлению публичного сервитута для обеспечения интересов местного самоуправления и местного населения на земельные участки, находящиеся в границах муниципального образования;

5)осуществляет полномочия по распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;

27

6)осуществляет функции организатора торгов по продаже земельных участков, права на заключение договоров аренды земельных участков;

7)осуществляет информирование о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков, о резервировании земель, о возможном изъятии для муниципальных нужд земельных участков в границах муниципального образования;

8)утверждает схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории. Формирует банк данных графических материалов;

9)осуществляет функции заказчика комплексных кадастровых работ;

10)обеспечивает процедуру предварительного согласования предоставления земельных участков на территории муниципального образования и т.п.

10. ФОРМЫ РАСПОРЯЖЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

В настоящее время можно выделить следующие формы распоряжения.

1.Муниципализация — переход в руки муниципального образования как хозяйствующего субъекта (или же сохранение за ними) земельных ресурсов для непосредственного управления ими.

2.Залог — привлечение денежных средств под залог земельного участка.

3.Аренда. Имущество сдается в пользование частным лицам или организациям, на определенных в договоре условиях, на более или менее продолжительный срок, причем муниципалитет отказывается от части своего дохода

впользу арендатора.

4.Продажа земельных участков. Муниципалитет осуществляет работы по формированию земельных участков и выставляет их на торги. Участник, предложивший наибольшую цену, или наилучшие условия, приобретает указанный участок на праве собственности.

5.Приватизация, то есть передача в частные руки уже существующих объектов муниципальной собственности.

6.Концессия — передача муниципальной собственности в совместное управление и получение части доходов24.

Перечисленные выше формы управления могут быть эффективными в зависимости от готовности муниципалитетов, в первую очередь законодательства и методологии, а также развития рынка. Ведущую роль составляет такая форма управления муниципальными землями, как передача земельных участков аренду. При этом в соответствии с ГК РФ размер арендной платы может изменяться

24 См.: Крассов О.И. Указ. соч.

28

по решению собственника не чаще одного раза в год. Кроме того, размер арендной платы устанавливается каждым муниципальным образованием самостоятельно на основе изучения состояния рынка недвижимости.

11. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ МЕХАНИЗМОВ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ЗЕМЕЛЬНОЙ СФЕРЕ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ

Состояние земель в муниципальных образованиях в целом в настоящее время удовлетворительное. Но, не смотря на предпринимаемые меры по увеличению площади обрабатываемых земель, имеют место случаи выбытия из хозяйственного оборота в ряде сельхозпредприятий значительного количества площадей пашни.

Косновным негативным процессам на землях следует отнести наряду

сисключением из оборота пахотных земель, такие как значительное сокращение работ по повышению плодородия земель. Слабо внедряется биологическая система повышения плодородия почв. Практически во всех хозяйствах необоснованно высока доля чистых паров — до 40–50 % от пашни. Часть из них не обрабатывается, превратилась в залежь и выбыла из оборота. Во многих хозяйствах не освоены севообороты, слабо внедряется система земледелия и внутрихозяйственного землеустройства. Диспаритет цен на сельхозпродукцию и энер-

гоносители, промышленную продукцию не позволяет сельхозпредприятиям

вдостаточном количестве приобретать минеральные удобрения, обновлять сельхозтехнику, осуществлять ее ремонт.

Все проблемы сельскохозяйственного землепользования сводятся к недостаточному или к полному отсутствию финансирования на использование земельных ресурсов. Решение данных проблем возможно через привлечение инвестиций в развитие сельскохозяйственного производства. Но вместе с тем необходимо повышать профессионализм специалистов, работающих в сфере землепользования. В последнее время наблюдается рост числа мелких сельхозпроизводителей (кооперативы, КФХ), которые не имеют специалистов с соответствующими образованием и опытом.

Земельный налог является одной из самых важных частей доходов поселений. Для того чтобы создать налогооблагаемую базу, необходимо вовлечь ранее предоставленные и не оформленные земельные участки граждан в налоговый и гражданский оборот, т.е. уточнить их границы и площади, поставить участки на государственный кадастровый учет и зарегистрировать права на них

вФедеральной регистрационной службе.

29

Применительно же к участкам, находящимся в государственной и муниципальной собственности, вопрос увеличения налогооблагаемой базы земельного налога стоит несколько иначе: органы местного самоуправления должны

вмаксимально короткие сроки предоставлять потенциальным инвесторам земельные участки.

Однако поступления налоговых платежей несравнимы с той суммой средств, которую может получить муниципалитет от продажи земельных участков или от арендной платы. Отсюда вытекает острая необходимость проведения инвентаризации, как источника этих средств. Для муниципальных образований проблема финансовых поступлений особенно актуальна: район дотируемый, но при этом он обладает определенным земельным фондом, который на настоящий момент в полной мере не используется и не приносит доход.

Основная проблема, связанная с землями, находящимися в частной собственности, заключается в том, что многие из них представляют собой условные земельные участки, не выделенные на местности и не поставленные на государственный кадастровый учет. Необходимость же их постановки на учет и вовлечения в гражданский и налоговый оборот очевидна: это и упорядочивание земельных отношений, разрешение споров о наложении участков друг на друга и т.п., и основной источник местных бюджетов.

Но решить эту проблему простым стимулированием граждан посредством во многом номинального упрощения процедуры оформления прав на земельные участки («Дачная амнистия») невозможно. Препятствием в оформлении прав на землю для граждан является не столько нежелание вследствие сложности процедуры, сколько невозможность в силу объективных причин:

вбольшинстве муниципальных образований нет полного порядка в разграничении участков в натуре, определении категорий и разрешенного использования. Для многих участков они не определены или определены неверно.

Для решения этой проблемы необходимо в первую очередь на законодательном уровне более четко прописать порядок определения категорий и разрешенного использования ранее предоставленных участков, и затем на муниципальном уровне разграничить земельные участки в натуре (чтобы исключить наложение), путем изменения границ и уточнения площадей, а также определить категории и разрешенное использование, а в случае необходимости провести разделение участков с разными категориями и разрешенным использованием.

Проводить эти мероприятия целесообразно системно и организовано, т.е.

врамках инвентаризации земель. Для того чтобы стимулировать граждан к оформлению прав на ранее предоставленные участки, необходимо сделать эту процедуру максимально простой и прозрачной, где-то оптимизируя схему оформления прав,

30