Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Учебное пособие
.pdf
31
ка финансирования местного бюджета. Поэтому муниципалитет должен реализовывать такую стратегию управления земельными ресурсами, которая бы
обеспечивала стабильные и увеличивающиеся поступления доходов от исполь-
зования земли.
10. Разграничение полномочий органов государственного
и муниципального управления в земельной сфере
Управление и распоряжение земельными ресурсами осуществляется как
федеральными, региональными, так и муниципальными органами власти. При
этом муниципалитет осуществляет управление государственными и муниципальными земельными ресурсами. Кроме того, управленческое воздействие
распространяется и на земли, находящиеся в частной собственности. Полномо-
чия органов власти в области земельных отношений представлены на рис. 3.
Рис. 3. Полномочия органов власти в области земельных отношений
32
11. Основные функции муниципального управления
земельными ресурсами
К основным функциям муниципального управления земельными ресур-
сами относятся:
1. Планирование и прогнозирование использования земельных ресурсов.
Процесс планирования является средством претворения идей в реальность и заключается в первую очередь в формировании целей и задач, а также
средств их достижения в соответствии с реальными ресурсными возможностями.
2. Экономическое стимулирование рационального использования земель-
ных ресурсов.
Основное содержание рассматриваемой функции управления земельными
ресурсами заключается в регулировании механизмов платежей за землю.
В первую очередь это определение размера земельного налога по видам ис-
пользования земли на территории муниципального образования, установление
методики расчета арендной платы и предоставление льгот по отдельным категориям землепользователей и арендаторов.
3. Информационное обеспечение управления земельными ресурсами.
Данная функция системы управления предусматривает функцию изучения, оценки, систематизации и учета объекта управления, т.е. земельных ресурсов, а также прочно связанных с ними объектов недвижимости. Это так называемый кадастр, осуществляющий учет местоположения, количественных и качественных характеристик земли, а также правовое положение земель и представляющий собой информационную составляющую системы управления, необходимую для выработки и реализации управленческих решений.
4. Нормативно-правовое обеспечение системы управления.
Управление земельными ресурсами осуществляется на основе нормативных актов, положений, порядков и правил, установленных законодательным
органом управления. От своевременности и правильности принятия норматив-
но-правовой базы во многом зависит и степень эффективности управления.
5. Мониторинг земель.
Мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель на территории муниципальных образований. Основная задача мо-
ниторинга — своевременное выявление изменений состояния земель, оценка
этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и
устранению последствий негативных процессов.
33
6. Землеустройство.
Данная функция управления отвечает за организацию и реализацию
управленческих решений. Землеустройство представляет собой техническую и
организационную составляющую системы управления земельными ресурсами.
7. Муниципальный контроль за использованием и охраной земель.
Эта функция является одной из ключевых в системе управления земельными ресурсами, относится к категории контрольных. Контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель
осуществляется на территории муниципального образования в независимости
от вида собственности земли и организационно-правовых форм хозяйствова-
ния, а также контроль за должностными лицами, осуществляющими управле-
ние земельными ресурсами.
Все вышеперечисленные функции управления земельными ресурсами относятся к одной из общих управленческих функций: учет, контроль, анализ,
прогнозирование, планирование, организация и координация. В этом ключе ин-
вентаризация рассматривается как учетная функция управления земельными
ресурсами и включает в себя аналитические аспекты, основу информационного
обеспечения управления, мониторинг и землеустройство.
12. Основные полномочия органов местного самоуправления
в земельной сфере
Управление земельными ресурсами со стороны государства осуществляется исполнительными органами государственной власти на уровне Российской
Федерации и ее субъектов, законодательными органами в сфере нормотворче-
ства, а также органами местного самоуправления.
Органы местного самоуправления активно участвуют в земельных отно-
шениях. При этом органы местного самоуправления могут участвовать в земельных отношениях:
1) как органы публичной власти, обладающие определенными полномо-
чиями в сфере управления землей на территории соответствующего муници-
пального образования — деятельность органов местного самоуправления будет
регулироваться положениями Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, иными актами земельного и градостроительного законодательства, а
также муниципальными правовыми актами в соответствующей сфере;
2) как собственники земельных участков от имени муниципальных образований — в этом случае деятельность органов местного самоуправления будет
регулироваться положениями ГК РФ, а также муниципальными правовыми актами в соответствующей сфере.
34
Исходя из положений Федерального закона «Об общих принципах орга-
низации местного самоуправления в РФ», следует различать следующие
понятия:
- земли, входящие в состав территории муниципального образования, и
- земли, находящиеся в собственности муниципального образования.
Земельный кодекс РФ (ст. 11) закрепляет полномочия органов местного
самоуправления в области земельных отношений.
К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных
отношений относятся:
1) резервирование земель;
2) изъятие земельных участков для муниципальных нужд;
3) установление с учетом требований законодательства Российской Феде-
рации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских
поселений, территорий других муниципальных образований;
4) разработка и реализация местных программ использования и охраны
земель, а также
5) иные полномочия на решение вопросов местного значения в области
использования и охраны земель
27
.
Органами местного самоуправления осуществляются управление и рас-
поряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Основные полномочия органов местного самоуправления в земельных
отношениях выписаны в уставах муниципальных образований. К их числу относятся:
- возможность разрешения земельных вопросов местного значения;
- распоряжение земельными участками, являющимися собственностью
общины (передача в аренду, постоянное пользование или частную собственно-
сти посредством приватизации).
13. Виды полномочий органов местного самоуправления
по регулированию и участию в земельных правоотношениях
Проблема управления земельными ресурсами в Российской Федерации, с
учетом проводимых социально-экономических реформ, является актуальной и
острой. Основное внимание уделяется нормативно-правовому обеспечению и
ведению государственного земельного кадастра.
27
Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской
Федерации / под ред. А. А. Ялбулганова. М., 2018.
35
Полномочия органов местного самоуправления по регулированию и уча-
стию в земельных правоотношениях можно условно разделить на виды.
Первая типология:
а) касающиеся управления участками, относящимися к муниципальной
собственности;
б) касающиеся управления другими землями.
Вторая типология:
а) собственные полномочия органов местного самоуправления, которыми
их наделила Конституция РФ, ЗК РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;
б) делегированные полномочия: в Российской Федерации практикуется
наделение органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями
28
.
Перечень собственных полномочий органов местного самоуправления:
- управление участками, находящимися в муниципальной собственности;
- установления размеров арендной платы за использование таких
участков;
- организация торгов по продаже права их аренды;
- изъятие участков из частной собственности для прокладки дорог, строи-
тельства муниципальных объектов и иных нужд на основании ГК РФ;
- земельное налогообложение, установление ставок земельного налога
(гл. 31 НК РФ он отнесен к числу местных);
- установление местных правил землепользования и застройки согласно
Градостроительному кодексу РФ;
- принятие, реализация программ повышения плодородия и охраны
земель;
- резервирование земель29.
Закон ранжирует полномочия органов местного самоуправления в сфере
управления земельными ресурсами в зависимости от статуса муниципальных
образований. Поселение и городской округ наделены всей полнотой полномо-
чий; правомочности муниципального района гораздо уже.
28
Крассов О. И. Земельное право : учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Норма, 2014.
29
Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской
Федерации / под ред. А. А. Ялбулганова. М., 2018.
36
14. Полномочия представительного органа
муниципального образования в земельной сфере
Представительский орган муниципального образования разрешает наиболее значимые земельные вопросы, находящиеся в ведении органов местного
самоуправления. Этот орган единственный, которые при любой схеме организации местного самоуправления избирается непосредственно населением.
К числу полномочий представительского органа муниципального образования в земельной сфере относятся:
- утверждение зонирования территорий муниципальных образований;
- утверждение генпланов застройки населенных пунктов, земельно-
хозяйственного устройства городов;
- утверждение проектов организации и застройки садоводческих, огород-
нических и дачных объединений граждан;
- утверждение процедуры предоставления участков (должна соответство-
вать требованиям федерального и регионального законодательства);
- утверждение правил пользования земельными ресурсами;
- установление ограничений по использованию земли;
- установление перечня неотчуждаемых или ограниченно отчуждаемых
земель в рамках, установленных федеральным или региональным законода-
тельством, порядка изъятие участков у собственников;
- установление порядка совершения сделок по приобретению земель в
муниципальную собственность или отчуждению этих земель;
- установление различных размеров земельных участков, передаваемых
для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного стро-
ительства;
- установление порядка муниципального контроля за использованием и
охраной земель;
- установление правил взимания земельного налога, предоставления
льгот
30
.
Российская Федерация переживает период системных реформ. С одной
стороны, в ходе общих экономических преобразований реализуется земельная
реформа. С другой — происходит становление местного самоуправления. Это
пока не привело к созданию надлежащих организационно-экономических и со-
циальных основ современных земельных отношений. Сегодня наблюдается по-
30
Муниципальное право / С. Е. Чаннов, Д. С. Велиева, А. А. Подсумкова [и др.].
2-е изд., стереот. М. : Омега-Л, 2006.
37
всеместная деградация земельных ресурсов муниципальных образований, сни-
жение продуктивности хозяйствования на земле, необоснованное выведение
больших площадей земель сельскохозяйственного назначения из хозяйственно-
го оборота.
15. Функции местной администрации в земельной сфере
В структуре местной администрации создается структурное подразделе-
ние (комитет, управление, департамент), осуществляющее функции управления
в земельной сфере.
Так, Комитет по управлению имуществом города Саратова является
функциональным структурным подразделением администрации, уполномоченным осуществлять от имени муниципального образования права собственника
муниципального имущества и от имени администрации полномочия в области
земельных отношений в части и в порядке, определенных в соответствии с законодательством, решениями Саратовской городской Думы и иными муници-
пальными правовыми актами.
Основными задачами Комитета по управлению имуществом города Сара-
това, связанными с решением вопросов местного значения, являются:
1. Владение, пользование, распоряжение имуществом, находящимся в
муниципальной собственности, от имени и в интересах муниципального обра-
зования.
2. Участие в формировании, исполнении бюджета муниципального обра-
зования и контроле за его исполнением.
3. Участие в процессе резервирования земель и изъятия земельных участ-
ков в границах муниципального образования для муниципальных нужд.
Комитет по управлению имуществом города Саратова в том числе осу-
ществляет следующие функции в земельной сфере:
- участвует в процессе резервирования и изъятия земель в границах му-
ниципального образования для муниципальных нужд;
- осуществляет муниципальный земельный контроль в границах муници-
пального образования в соответствии с действующим законодательством и му-
ниципальными правовыми актами;
- принимает от имени администрации муниципального образования ре-
шения о сносе самовольной постройки либо о сносе самовольной постройки
или о приведении ее в соответствие с параметрами, установленными правилами
землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или
38
обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом;
- осуществляет мероприятия по установлению публичного сервитута для
обеспечения интересов местного самоуправления и местного населения на зе-
мельные участки, находящиеся в границах муниципального образования;
- в соответствии с решением Саратовской городской Думы осуществляет
полномочия по распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и земельными участками, государственная собствен-
ность на которые не разграничена;
- осуществляет функции организатора торгов по продаже земельных
участков, права на заключение договоров аренды земельных участков;
- в соответствии с действующим законодательством осуществляет ин-
формирование о возможном или предстоящем предоставлении земельных
участков, о резервировании земель, о возможном изъятии для муниципальных
нужд земельных участков в границах муниципального образования;
- в соответствии с решением Саратовской городской Думы утверждает
схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории.
Формирует банк данных графических материалов;
- осуществляет функции заказчика комплексных кадастровых работ;
- обеспечивает процедуру предварительного согласования предоставле-
ния земельных участков на территории муниципального образования и т.п.
16. Формы распоряжения муниципальными
земельными ресурсами
В настоящее время можно выделить следующие формы распоряжения.
1. Муниципализация — переход в руки муниципального образования как
хозяйствующего субъекта (или же сохранение за ним) земельных ресурсов для
непосредственного управления ими.
2. Залог — привлечение денежных средств под залог земельного участка.
3. Аренда. Имущество сдается в пользование частным лицам или органи-
зациям, на определенных в договоре условиях, на более или менее продолжительный срок, причем муниципалитет отказывается от части своего дохода в
пользу арендатора.
4. Продажа земельных участков. Муниципалитет осуществляет работы
по формированию земельных участков и выставляет их на торги. Участник,
39
предложивший наибольшую цену или наилучшие условия, приобретает указанный участок на праве собственности.
5. Приватизация, т.е. передача в частные руки уже существующих объек-
тов муниципальной собственности.
6. Концессия — передача муниципальной собственности в совместное
управление и получение части доходов
31
.
Перечисленные выше формы управления могут быть эффективными в зависимости от готовности муниципалитетов, в первую очередь законодательства
и методологии, а также развития рынка. Ведущую роль составляет такая форма
управления муниципальными землями, как передача земельных участков аренду. При этом в соответствии с ГК РФ размер арендной платы может изменяться
по решению собственника не чаще одного раза в год. Кроме того, размер
арендной платы устанавливается каждым муниципальным образованием самостоятельно на основе изучения состояния рынка недвижимости.
17. Рекомендации по совершенствованию механизмов реализации
государственной политики в земельной сфере
на местном уровне
Состояние земель в муниципальных образованиях в целом в настоящее
время удовлетворительное. Но несмотря на предпринимаемые меры по
увеличению площади обрабатываемых земель имеют место случаи выбытия из
хозяйственного оборота в ряде сельхозпредприятий значительного количества
площадей пашни.
К основным негативным процессам на землях следует отнести наряду с
исключением из оборота пахотных земель, такие, как значительное сокращение
работ по повышению плодородия земель. Слабо внедряется биологическая
система повышения плодородия почв. Практически во всех хозяйствах
необоснованно высока доля чистых паров — до 40–50 % от пашни. Часть из
них не обрабатывается, превратилась в залежь и выбыла из оборота. Во многих
хозяйствах не освоены севообороты, слабо внедряется система земледелия и
внутрихозяйственного землеустройства. Диспаритет цен на сельхозпродукцию
и энергоносители, промышленную продукцию не позволяет
сельхозпредприятиям в достаточном количестве приобретать минеральные
удобрения, обновлять сельхозтехнику, осуществлять ее ремонт.
31
Крассов О. И. Земельное право : учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Норма, 2014.
40
Все проблемы сельскохозяйственного землепользования сводятся к
недостаточному или к полному отсутствию финансирования на использование
земельных ресурсов. Решение данных проблем возможно через привлечение
инвестиций в развитие сельскохозяйственного производства. Но вместе с тем
необходимо повышать профессионализм специалистов, работающих в сфере
землепользования. В последнее время наблюдается рост числа мелких
сельхозпроизводителей (кооперативы, КФХ), которые не имеют специалистов с
соответствующими образованием и опытом.
Земельный налог является одной из самых важных частей доходов поселений. Для того чтобы создать налогооблагаемую базу, необходимо вовлечь
ранее предоставленные и не оформленные земельные участки граждан в нало-
говый и гражданский оборот, т.е. уточнить их границы и площади, поставить
участки на государственный кадастровый учет и зарегистрировать права на них
в Федеральной регистрационной службе.
Применительно же к участкам, находящимся в государственной и
муниципальной собственности, вопрос увеличения налогооблагаемой базы
земельного налога стоит несколько иначе: органы местного самоуправления
должны в максимально короткие сроки предоставлять потенциальным
инвесторам земельные участки.
Однако поступления налоговых платежей несравнимы с той суммой
средств, которую может получить муниципалитет от продажи земельных
участков или от арендной платы. Отсюда вытекает острая необходимость
проведения инвентаризации, как источника этих средств. Для муниципальных
образований проблема финансовых поступлений особенно актуальна: район
дотируемый, но при этом он обладает определенным земельным фондом,
который на настоящий момент в полной мере не используется и не приносит
дохода.
Основная проблема, связанная с землями, находящимися в частной
собственности, заключается в том, что многие из них представляют собой
условные земельные участки, не выделенные на местности и не поставленные
на государственный кадастровый учет. Необходимость же их постановки на
учет и вовлечения в гражданский и налоговый оборот очевидна: это и
упорядочивание земельных отношений, разрешение споров о наложении
участков друг на друга и т.п., и основной источник местных бюджетов.
Но решить эту проблему простым стимулированием граждан
посредством во многом номинального упрощения процедуры оформления прав
на земельные участки («Дачная амнистия») невозможно. Препятствием в
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]