Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Полицейская система Франции. Монография
.pdf
«Карта» их территориального разграничения, как констатировалось
в докладе «О совершенствовании территориального распределения
подразделений полиции и жандармерии» депутата Р. Кара и сенатора
Ж.-Ж. Иеста, врученном 9 апреля 1998 г. премьер-министру, устарела, в
распределении государственных полицейских сил сложились серьезные
диспропорции. Несмотря на то, что в нее были внесены коррективы в
1983 г. соответствующим соглашением Министерства обороны и Министерства внутренних дел, реализация «обмена территориями» началась только в 1993 г.89. В результате, следуя рекомендациям доклада,
Министерство внутренних дел предполагало закрыть 94 комиссариата,
которые расположены в 193 сельских общинах с численностью менее
20 тыс. жителей. Наоборот, оно должно было бы возложить на полицию
обеспечение безопасности в 38 пригородах, которые находились в ведении жандармерии. Реализация проекта должна была привести к перемещению 3 тыс. полицейских и жандармов. Протест сотрудников, не
желавших покидать спокойные посты для работы в трудных районах,
был поддержан полицейскими профсоюзами. Это решение, кроме того,
дало повод настоящей фронде со стороны мэров коммун, из которых
бригады жандармерии планировалось передать в регионы со сложной
обстановкой. Реорганизация была отложена. 7 октября 1998 г. Ассоциация мэров больших городов Франции (AMGVF) информировала
правительство о значительном дефиците сил общественного порядка в
пригородных районах, о складывающейся там неблагоприятной криминогенной ситуации и призвала усилить полицейское присутствие, особенно в вечернее и ночное время. В течение следующих нескольких лет
проект территориального перераспределения сил полиции и жандармерии с целью «лучшего ответа на разнообразие потребностей в безопасности наших сограждан» был после согласования и уточнения реализован. В 2003–2007 гг. было завершено перераспределение зон ответственности, в результате которого 222 коммуны были переданы в юрисдикцию Национальной полиции, а 121 – Национальной жандармерии90.
Поиск лучшей координации между полицией и жандармерией не
ограничивался территориальными перемещениями кадрового состава.
Декрет от 19 сентября 1996 г.91 определил условия организации сотруд-
89
Rapport au premier ministre sur une meilleure répartition des effectifs de la police et de la
gendarmerie pour une meilleure sécurité publique. Carraz R., Hyest J.-J., Avril 1998. Р. 28–29.
URL: http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/984000826/index.shtml (дата об-
ращения: 22.01.2011).
90
Faure M. J. Op. cit. Р. 37.
91
Décret n°96-828 du 19 septembre 1996 relatif à la répartition des attributions et à
l'organisation de la coopération entre la police nationale et la gendarmerie nationale. URL:
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000562200 (дата обращения: 22.01.2011).
201
ничества между обеими службами. Статья 2 Декрета установила принцип, что в коммунах, где установлен режим государственной полиции,
исключительную ответственность за обеспечение безопасности и общественного спокойствия несет полиция, в остальных коммунах – жандармерия. Координация действий обеих служб на уровне департамента
была возложена на префекта. Декретом был учрежден паритетный совет по материально-техническому обеспечению, организации тыла и
снабжения, в задачи которого входила выработка рационализации эксплуатации оборудования и т. д.
Формирование централизованной полицейской системы Франции,
с ее двумя главными элементами – Национальной полицией и Национальной жандармерией, обладающими практически одинаковыми полномочиями, но имеющими разную территориальную юрисдикцию и находящимися в разном организационном подчинении, окончательно завершилось с институционализацией Национальной полиции в 1941–
1966 гг. Десятилетиями французы усматривали серьезные преимущества в дуалистичности своей полицейской системы, специфику которой придавал также уникальный статус жандармерии, сочетавшей линейную (Военному министерству) и функциональную (Военному министерству и Министерствам внутренних дел и юстиции) подчиненность. Аргументы французских административистов были восприняты в отечественной юридической науке (А. В. Губанов, А. В. Быков,
Л. Л. Смирнов и др.). В ряде работ их излагает А. В. Быков: дуализм
полицейской системы является своеобразной страховкой от возможных
злоупотреблений со стороны силовых структур; жесткая конкуренция
между полицейскими структурами способствует их взаимному контролю в интересах гражданского общества; получение информации политическим руководством страны из различных источников – гарантия ее
более объективного характера и т. д.92 Однако беспрецедентный рост
преступности и увеличение запросов общества в сфере обеспечения
безопасности побудили Францию, как и другие страны, искать более
эффективные стратегии полицейской деятельности, в числе которых
пальма первенства принадлежит созданию международных, национальных, региональных и территориальных механизмов сотрудничества. Французская республика, в которой традиционное институциональное многообразие сферы обеспечения безопасности стало в определенный период препятствием ее эффективности, в течение последних десятилетий активно решала проблему координации деятельности своих
92
Быков А. В. Континентальная модель обеспечения внутренней безопасности госу-
дарства // Рос. следователь. 2007. № 8. С. 27.
202
правоохранительных институтов, наработав значительный опыт в реализации кооперативных стратегий охраны правопорядка и борьбы с
преступностью, выбрав путь интеграции полицейской системы.
В 2007 г. в двух официальных выступлениях – министра внутренних дел (22 октября) и президента Республики (29 ноября) – были представлены проекты организационного сближения полиции и жандармерии в ведении Министерства внутренних дел. Эти меры вписывались в
логику развернувшейся во Франции государственной реформы, получившей название Генеральной ревизии публичной политики (RGPP)93.
В ее рамках была осуществлена реформа служб сбора информации Министерства внутренних дел (разведывательных служб, или политической полиции, как в духе XIX в. именуют их во Франции). Главное
управление сбора и обработки информации (DCRG) и Главное управление территориального надзора (DST) МВД Франции были объединены в Центральное управление внутреннего сбора информации (DCRI),
которое осуществляет деятельность в четырех областях: контрразведки,
противодействия терроризму, государственной безопасности, анализа
общественных движений. Опыт их слияния показал, что хорошо спланированное организационное объединение, еще недавно считавшееся
невозможным, можно осуществить без больших затруднений, а вчерашнее соперничество трансформировать в здоровую конкуренцию.
Стержневая идея реформы состояла, таким образом, в объединении
ресурсов двух правоохранительных институтов страны и усилении координации управления их служебными подразделениями с целью более
полного удовлетворения запросов граждан и экономного расходования
средств, выделяемых на безопасность страны. В рабочем документе,
составленном комиссией, осуществлявшей аудит государственной политики в сфере безопасности, доказывалась необходимость объединения полиции и жандармерии в ведении Министерства внутренних дел.
Оно позволило бы посредством интеграции имеющихся в их распоряжении технических средств (например, дорогостоящего авиапарка, научно-технических лабораторий и т. д.) сократить расходы, а улучшение
взаимодействия между двумя полициями Франции предоставляло возможность сократить общую численность полицейских, чрезмерную, по
мнению комиссии, для бюджета страны94.
93
Delaunay B., Le Clainche M., Rihal H. et Rouban L. Chronique de l’administration //
Revue francaise d’administration publique. 2008. № 1. Р. 202.
94
Madelin Ph. Police et gendarmerie: dégraisser le mammouth 23/10/2007. URL:
http://rue89.com/2007/10/23/police-et-gendarmerie-degraisser-le-mammouth?page=1 (дата обращения: 18.12.2010).
203
29 ноября 2007 г. глава государства объявил о трех важных на-
правлениях реформы, касающейся жандармерии: подчинение жандармерии Министерству внутренних дел с 1 января 2009 г. при сохранении
ею статуса военизированного органа; подготовка нового органического
закона; выработка мер по сближению условий прохождения службы95.
Движение к реформе, устраняющей важнейшую характеристику
полицейской системы Франции – ее дуализм, началось, конечно, раньше, поскольку тесное сближение полиции и жандармерии было главным условием успешной реализации обновленной политики в области
безопасности.
Закон от 21 января 1995 г. «Об ориентировании и установлении
положений, относящихся к безопасности» закрепил новое понимание
безопасности. Статья 1 Закона определила безопасность как «фундаментальное право» граждан. В рамках этой теоретической конструкции
законодатель мыслил после 1995 г. В статье 3 были сформулированы
направления политики безопасности: «Распространение на всей территории страны “полиции близости”, отвечающей на ожидания и на потребности граждан в вопросе о безопасности; усиление сотрудничества
между полицией, жандармерией и таможней в их деятельности на благо
безопасности; среди задач, выполняемых персоналом полиции, обозначение в качестве приоритетных тех, что прямо способствуют сохранению или усилению безопасности; усиление международного сотрудничества…»96. Концепты «совместного производства безопасности» и
«территориализации» публичной деятельности нашли конкретное отражение в локальных контрактах безопасности, введенных приказом
МВД Франции 28 октября 1997 г. Ответственность за их подготовку
(организация обсуждения содержания с обязательным участием прокуроров Республики, мэров, руководителей полиции и жандармерии, членов коммунального совета предупреждения преступности) была возложена на префектов.
В сложной внутриполитической обстановке 2001–2002 гг., когда
Францию потрясали мощные полицейские демонстрации, вызванные,
не в последнюю очередь, недостаточностью юридических средств в
противодействии преступности, под значительным влиянием внешнеполитического фактора, связанного с последствиями событий 11 сентября 2001 г., политика внутренней безопасности была значительно
95
Delaunay B., Le Clainche M., Rihal H. et Rouban L. Op. cit. Р. 208.
96
La loi n°95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation relative à la sécurité. URL:
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000005617582&dateTexte=
20101010 (дата обращения: 30.10.2010).
204
скорректирована. Закон от 29 августа 2002 г. «О внутренней безопасности» подтвердил ответственность государства за обеспечение безопасности на всей территории Республики. Законом были определены ключевые направления политики на пять лет: 1) установить новую институциональную архитектуру внутренней безопасности, в связи с чем
уточнить задачи и организацию сил внутренней безопасности и роль
иных государственных и негосударственных органов; 2) обновить нормативные основы деятельности государственных служб безопасности
(прежде всего, Национальной полиции и Национальной жандармерии),
которые позволили бы им более эффективно бороться с некоторыми
формами преступности. Не отказываясь от развития «полиции близости», законодатель предусмотрел совершенствование судебной полиции (расширение компетенции офицеров судебной полиции и развитие
ее научно-технических средств). Закон от 18 марта 2003 г., Закон от
9 марта 2004 г. и др. усилили репрессивную направленность действующего уголовного законодательства.
В период 2002–2007 гг. осуществлялось развитие нормативноправового регулирования в сфере обеспечения внутренней безопасности, которое позволило составить исчерпывающий перечень задач,
функций и полномочий по их реализации для каждого субъекта обеспечения общественной безопасности и создать условия для разработки
комплекса взаимоувязанных мер. При этом государственная политика в
сфере обеспечения внутренней безопасности встраивалась в концепцию
национальной безопасности Франции.
В течение рассматриваемого периода во Франции завершилась институционализация безопасности: были определены приоритеты, цели
и направления деятельности, созданы законодательные и нормативные
акты, регулирующие все виды и типы отношений в этой сфере, структурировавшие институциональное пространство сферы безопасности.
В 2010 г. в парламент был представлен проект нового закона о безопасности, предполагающий продолжить развитие территориального подхода к безопасности, внедрение новых технологий и реорганизацию сил
полиции и жандармерии (на данный момент еще не принят).
В этом контексте процесс сближения двух элементов полицейской
системы Франции развивался быстрыми темпами, обеспечивая ей необходимое в современных условиях качество интегрированности. Декретом президента Республики от 15 мая 2002 г. жандармерия в целях усиления ее миссий внутренней безопасности была передана в оперативное
подчинение министру внутренних дел. Статья 3 Декрета уточнила, что
«для осуществления своих задач внутренней безопасности министр
205
внутренних дел, внутренней безопасности и местного самоуправления
ответственен за использование служб Национальной жандармерии, и
что с этой целью, согласуя с министром обороны, он определяет миссии этих служб кроме тех, что относятся к судебной полиции, и определяет условия выполнения этих миссий и организационные условия»97. Закон от 18 марта 2003 г. способствовал улучшению координации между ними посредством усиления полномочий министра внутренних дел, создания Совета безопасности под председательством президента, 28 объединенных группировок регионального вмешательства,
включающих подразделения полиции, жандармерии, таможни98. Декрет
от 31 мая 2007 г. установил совместную ответственность Министерства
внутренних дел и Министерства обороны в определении бюджетных
средств, выделенных Национальной жандармерии, и в контроле за их
расходованием. Параллельно с 2002 г. на местном уровне усиливалась
роль префекта – координатора всех сил безопасности на уровне департамента99. Межведомственным циркуляром от 22 мая 2002 г. были учреждены региональные группы вмешательства (GIR). Закон 29 августа
2002 г. (LOPSI) определил их назначение: «...бороться против насильственной преступности, нелегальной торговли и теневой экономики,
в особенности в чувствительных зонах» и организационно присоединил
их к региональным службам судебной полиции или следственным подразделениям Национальной жандармерии. Каждая группа включала полицейских (уголовная полиция, службы общественной безопасности и
общей информации), жандармов (следственные подразделения и департаментская жандармерия), таможенников и служащих налоговых и социальных служб. Координация средств между полицией и жандармерией выразилась в создании единых центральных офисов судебной полиции (центральный офис борьбы против покушений на среду и на
здравоохранение учрежден Декретом от 24 июня 2004 г. № 2004-612, центральный офис борьбы против преступности на дорогах учрежден межведомственным Декретом от 24 июня 2004 г. № 2004-611 и центральный офис борьбы против нелегального труда – Декретом от 12 мая
97
Décret no 2002-889 du 15 mai 2002 relatif aux attributions du ministre de l'intérieur, de
la sécurité intérieure et des libertés locales http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.
do?cidTexte=LEGITEXT000005633083&dateTexte=20101216 (дата обращения: 18.12.2010).
98
Gévart P. Le Président de la République et les institutions françaises. Editions l'Etudiant,
2007. Р. 45.
99
Décret n°2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à
l'action des services de l'Etat dans les régions et départements. URL: http://www.
legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000005765702&dateTexte=20090920
(дата обращения: 18.12.2010).
206
2005 г. № 2005-455) и реализации плана объединения систем информации и коммуникации под руководством Министерства внутренних
100
дел
. На развитие общего информационного пространства полиции и
жандармерии оказали влияние учреждение общих банков данных, таких как досье об украденных транспортных средствах, разыскиваемых
лицах и т. д., объединение системы информации о правонарушениях,
зарегистрированных полицией (STIC), и системы фиксирования данных
о ведении следствия жандармерией (JUDEX). Взаимный доступ к информационным системам STIC и JUDEX первоначально был предоставлен сотрудникам центральных управлений обеих служб. Общенациональный банк генетических данных (FNAEG) они формировали уже
совместно. Наконец, в сфере международного сотрудничества жандармы и полицейские давно и успешно работали рука об руку.
Главным инициатором реформы стал Н. Саркози, который с 2002 г.
настаивал на ее необходимости, считая абсурдным соперничество между полицией и жандармерией, в результате которого страна вынуждена
оплачивать в двойном размере расходы на безопасность. Немаловажную роль играло и то, что Франция должна была выполнить предписания Евросоюза о реорганизации военных полиций, которые другие
страны, имевшие подобные институты, уже реализовали.
Глубокое изучение вопроса сенатской комиссией, возглавляемой
М.-Ж. Фором, повлияло на принятие решения об объединении жандармерии и полиции в ведении МВД без нивелировки их различия.
Новый органический закон о жандармерии планировалось подготовить и принять к 1 января 2009 г., однако он был принят позднее.
Проект закона был одобрен Сенатом 17 декабря 2008 г., в начале
2009 г. поступил на обсуждение в Национальную
ассамблею, одобрен ею 23 июля, утвержден президентом 3 августа. Однако бюджет
2009 г. формировался уже с учетом предполагаемого объединения.
Закон от 3 августа 2009 г.
101
о Национальной жандармерии основы-
вается на трех принципах: сосуществование внутри Республики двух
сил безопасности; сохранение военного статуса жандармерии; организационное и функциональное присоединение жандармерии к Министерству внутренних дел и, как следствие, подтверждение властных полномочий префекта, выступающего на местном уровне в роли
100
De Brienne D. Vers un statut civil de la Gendarmerie Française. URL: http://www.fpip-
police.com/FPIP/spip.php?article24 (дата обращения: 18.12.2010).
101
Loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale. URL:
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000020954146&fastPos=1
&fastReqId=1959348035&categorieLien=id&oldAction=rechTexte (дата обращения: 18.12.2010).
207
руководителя обеих полицейских сил. Закон подтвердил основные
миссии жандармерии.
Новый закон внес серьезные изменения в процесс выполнения
функции поддержания общественного порядка жандармерией. В ходе
французской истории была выработана письменная процедура
(la réquisition) обращения гражданских властей к военному руководству
в случае необходимости направить подразделения жандармерии для
восстановления общественного порядка, которая являлась гарантией
недопущения незаконного использования военной силы. В отличие от
специализированных сил поддержания общественного порядка (CRS)
Национальной полиции, которые осуществляли полицейское вмешательство в случае массовых беспорядков на основе устного приказа министра внутренних дел, привлечение мобильной жандармерии осуществлялось только на основе акта “la réquisition”. Это различие устранено
ст. 4 Закона.
Важнейшая реформа в истории полиции Франции, направленная на
достижение лучшей координации главных сил, обеспечивающих безопасность, вызвала ожесточенные споры, которые не утихают и после
принятия Закона от 3 августа 2009 г. Позиция сторонников реформы
понятна, она основывается на одобрении и согласии с аргументами реформаторов. Что касается критиков и противников объединения жандармерии и полиции, то некоторые из них пытались обратиться к традиционным аргументам, принятым во французской юриспруденции и
широко распространенным среди политиков в прежние годы. Сегодня
во Франции мало кто всерьез станет утверждать, что эффективность
полицейской системы прямо зависит от ее дуализма или что существование нескольких сил полиции может быть средством против полицейского произвола. Исторический опыт показал, что эти проблемы полицейской деятельности не имеют простого решения. Кроме того, многие
страны, не обладающие несколькими полицейскими институтами, не
менее эффективны в полицейской сфере и, конечно, не являются менее
демократическими
102
. Поэтому критики реформы обращают внимание
на проблемы, порождаемые реформой, и именно те, что связаны с человеческим фактором, от которых, в конечном счете, зависит судьба любых преобразований. В рядах жандармского корпуса преобладало негативное отношение к реформе, которое было высказано в ходе открытых
встреч представителей ассоциаций жандармов в отставке и членов комиссии Национальной ассамблеи Франции в 2009 г. Причины доста-
102
Roché S. Réformer la police et la sécurité: les nouvelles tendances en Europe et aux
États-Unis Odile Jacob, 2004.
208
точно очевидны: жандармы опасались растворения в полиции. Хотя их
военный статус был сохранен, и переживаемый страх утраты социальной идентичности оказался напрасным, это не значит, что перед МВД
Франции, как указали сотрудники Центра социологических исследований правовых и исправительных учреждений (CESDIP) С. Муанна и
Л. Мукчиелли, не встанут сложнейшие проблемы управления человеческими ресурсами, ведь «сближение полицейских корпусов побуждает
представителей каждого искать у другого преимущества, то, что порождает многочисленные недовольства…»
103
. Критики реформы призы-
вают задуматься о последствиях, к которым может привести недовольство жандармов. Поскольку, как и все французские военные, они серьезно ограничены в политических правах и не имеют легальных и постоянных каналов выявления и представления своих групповых интересов,
таких как профсоюзы полицейских, то Франция может столкнуться с
очередным кризисом корпуса, подобным событиям 2001 г., когда многотысячные демонстрации вооруженных жандармов проходили по всей
стране.
Кроме самого объединения жандармерии и полиции предметом
дискуссии стала и проблема ее военного статуса. Предложения о демилитаризации жандармерии появились еще в конце XIX в., высказывались они и в ходе обсуждения реформы 2009 г. Поскольку военный статус прямо связывался представителями руководства жандармерии с сохранением престижа, который заслужил институт многовековой службой государству, то он был сохранен. У решения был и экономический
мотив: изменение военного статуса жандармов и распространение на
них норм труда, принятых в Национальной полиции, потребовало бы
значительного увеличения их численности.
Законы о безопасности 1995, 2001, 2002, 2003 гг., обеспечивая всеобщую мобилизацию (государства и общества, государственных и негосударственных структур) для борьбы с преступностью, актуализировали проблему координации государственных служб безопасности,
подталкивая их к организационной реформе. Отношения Национальной
жандармерии и Национальной полиции никогда не сводились к модели
«война полиций», сотрудничество в осуществлении функций уголовной
и административной полиции традиционно рассматривалось руководителями обеих правоохранительных структур как необходимое условие
успешной деятельности. Некоторая избыточность финансирования двух
103
Le rattachement de la gendarmerie au ministère de l’intérieur: quels enjeux? URL:
http://www.evadoc.com/doc/32228/-le-rattachement-de-la-gendarmerie-au-ministere-de-linterieur
(дата обращения: 18.12.2010).
209
полиций и их неизбежного соперничества стали особенно ясны в современный период, когда, с одной стороны, вопросы безопасности уже
невозможно решать без сотрудничества, а с другой – запросы граждан
увеличились. Какая бы оценка ни давалась рассмотренной реформе
(«настоящая революция, положившая конец “войне полиций” с целью
увеличения эффективности и сокращения расходов» (П. Мадлин) или
«похороны древнейшего государственного института» во имя экономической рентабельности (Л. Мукчиелли)), ясно, что она, имея серьезные
причины и достаточные предпосылки, является лишь начальным этапом дальнейшего сближения и государственных институтов, и профессий – полицейского и жандарма.
§ 4. Развитие муниципальной полиции Франции
Практически во всех западных странах, даже с традиционно высокой степенью централизованного административного контроля (Франция, Испания, Италия) в 1990-е гг. в результате ряда причин усилились
требования местной автономии. Одновременно развитие муниципальной полиции становится важнейшим звеном инновационной стратегии
полицейской деятельности, вызванной ростом преступности и увеличением запросов общества в сфере обеспечения безопасности. Термином «муниципальная полиция» в современной литературе принято
обозначать «полицейские формирования, создаваемые органами местного самоуправления любых территориальных образований, непосредственно подчиняющиеся им, полностью или частично содержащиеся
за счет местных бюджетов и действующие в пределах четко определенной юрисдикции»
104
.
Реформа французской полиции 1941 г., важнейшей целью которой
было огосударствление муниципальных полиций
105
, изменила ее орга-
низацию посредством подчинения всех полицейских служб Министерству внутренних дел. Национализация муниципальной полиции соответствовала интересам полицейского корпуса, активно продвигалась
его представителями на протяжении предшествующих десятилетий и
означала организационное оформление той модели профессиональной
деятельности, которая начала складываться еще с начала XX в. Вместе
с тем мэры сохранили свои полномочия в полицейской сфере, в том
104
Ежевский Д. О. Британская муниципальная полиция в системе органов государст-
ва и местного самоуправления // Право и политика. 2005. № 6. С. 7.
105
Berlière J.-M. La loi du 23 avril 1941 portant organisation générale des services de
police en France. URL: http://www.criminocorpus.cnrs.fr/article335.html (дата обращения:
22.12.2008).
210
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]