Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Полицейская система Франции. Монография
.pdf
ния дополнительной мотивации для отдельного сотрудника, предоставив
ему возможности карьерного роста в зависимости от его индивидуальных показателей и профессиональной квалификации.
Внедрение «нового публичного управления» характеризует полицейские реформы в последние годы во многих странах. Следует отметить, что французский опыт его реализации отличается значительным
искажением метода. Французский криминолог Л. Мукчиелли отмечает
его тройственное упрощение, имеющее негативное воздействие на раз-
65
витие полицейской практики
. Первое упрощение состоит в том, что
вместо того, чтобы совместно с органами местного самоуправления
разработать цели деятельности, учитывающие местную специфику, была применена унифицированная модель для всей территории. И если в
результате внедрения «нового публичного управления» в других странах программы реформирования по типу “Community policing”, имели
определенный успех, то во Франции
концепция «близкой полиции» потерпела неудачу. Второе упрощение состояло в том, что оценка деятельности осуществлялась на основе цифровых данных, представляемых самими полицейскими подразделениями, деятельность которых в
значительной мере сосредоточивается на создании «положительной»
отчетности. Наконец, избранные показатели в основном отражают репрессивный аспект полицейской деятельности и вполне характеризуют
только некоторые службы полиции и жандармерии (криминальные
бригады полиции, следственные подразделения жандармерии), что не
только способствует недооценке работы ряда служб внутри полицейской системы, но и создают искаженный общий образ полиции, ограниченное представление о значимости профессии в обществе.
Используемые полицией статистические инструменты служат
предметом острых дебатов66, однако некоторые положительные изменения в криминогенной ситуации и в результатах деятельности полиции являются общепризнанными. Статистика Национальной обсерва-
65
Mucchielli L. Le “nouveau management de la sécurité” à l’épreuve: délinquance et
activité policière sous le ministère Sarkozy (2002–2007) [Электронный ресурс] // Champ
pénal / Penal field, nouvelle revue internationale de criminologie. 2008. Vol. V. URL:
http://champpenal.revues.org/3663 (дата обращения: 03.04.2011).
66
Д. Монжарде, Ф. Окто, Ф. Жобар, С. Роше, Л. Мукчиелли и др. критикуют поли-
цейскую статистику прежде всего за то, что она не отражает реальный уровень преступности, оставляя за бортом латентную преступность. Признавая, что с 2002 г. наметилось
снижение преступности, они сомневаются в том, что эта тенденция является длительной
устойчивой. Вызывает сомнение использование показателя динамики преступности в
и
качестве критерия эффективности работы полиции, в частности, справедливо указывается
на то, что снижение числа преступлений определенного вида стало результатом внедрения новых охранных технологий.
191
тории преступности (OND основана в 2003 г.) за 2008 г. отражает понижение общей преступности на 1%. При этом около 1,2 млн лиц были
привлечены к ответственности за преступления и правонарушения в
2008 г., что на 22% больше по сравнению с 2003 г. Достигнув уровня
раскрытия 88% убийств и 81% изнасилований несовершеннолетних,
французская полиция стала более эффективной в противодействии
серьезным правонарушениям67.
В целом последнее десятилетие в истории французской полиции
стало временем значительного профессионального роста. Даже суровые
ее критики признают, что «полиция общественного порядка у нас очень
профессиональна: она быстро мобилизуется, умеет действовать в кризисной ситуации, сводя число жертв к минимуму. Надо констатировать,
что вновь национальная полиция и жандармерия доказали очень большую эффективность, громадную компетенцию в вопросе о поддержании порядка или его восстановления»68.
Вместе с тем недостатки управления деятельностью полицейских
органов посредством цифровых показателей, отражающих количество
зарегистрированных правонарушений, раскрытых дел, хорошо известны69. Полицейские оказались перед необходимостью постоянно подтверждать свою служебную деятельность конкретными результатами,
такими, как аресты, составление протоколов. Погоня за цифрами в совокупности с жесткой политикой восстановления правопорядка в так
называемых «трудных» кварталах (или «неправовых зонах») привела к
росту напряженности между полицейскими и их жителями, особенно
молодежью. Исследователи отмечают в 2000-е гг. увеличение «конфликтности» французской полиции, имеющей традиционно имидж жесткой полиции, но особенно это касается ее взаимоотношений с нацио-
67
La criminalité en France / Rapport de l'observatoire national de la délinquance 2008.
URL: http://www.inhesj.fr/articles/accueil/ondrp/publications/rapports-annuels-h159.html (дата
обращения: 18.12.2010).
68
Kokoreff M. La crise de l'institution policière ou comment y faire face? [Электронный
ресурс] // Mouvements. 2006. № 2. Р. 67–77. URL: http://www.cairn.info/article.php?
ID_ARTICLE=MOUV_044_77&DocId=55444&Index=%2Fcairn2Idx%2Fcairn&TypeID=226
&HitCount=12&hits=ac5+ac4+ac3+ac2+22e+22d+22c+22b+93+92+91+90+0&fileext=html#hi
t1 (дата обращения: 18.12.2010).
69
Ф. Окто отмечает создание механизмов согласования цифровых показателей между
департаментскими директорами общественной безопасности, чтобы не попасть на заметку генеральному директору полиции или Кабинету министра. На уровне комиссариатов
полиции подгонка цифр осуществляется посредством торможения или ускорения процедур в целях выравнивания месячных результатов (Ocqueteau F. Mutations sociales et
transformations des contrôles policiers. URL: www.cairn.info/revue-informations-sociales-2
(дата обращения: 27.04.2011)).
192
нальными меньшинствами. При этом Национальный профсоюз полицейских в форме (SNPT-UNSA, включает большинство полицейских)
еще в 2002 г. критиковал опасность политики правительства, которая
ставит их в положение «ковбоев». В результате традиционная оппозиция правам и свободам человека полиции и проблема полицейского
произвола обретают «второе» дыхание, а осмысление в научной и публицистической литературе нарушений законности, прав и свобод человека полицией – чрезвычайно заостренные формулировки: «Полицейские институты... делают непригодными для дыхания наши демократические пространства»70. Но самое главное, избранные критерии оценки
деятельности органов общественной безопасности приводили к несовпадению ее целей (количественные показатели правонарушений) и целей, объективно детерминированых потребностями общества в реальном обеспечении безопасности граждан от преступных посягательств.
Проблему взаимонепонимания общества и полиции во Франции прекрасно проиллюстрировала Д. Монжарде, авторитетный социолог, специализирующийся на полицейской деятельности: «Полицейский – гражданину: “Вы должны быть довольными, мы арестовали вашего вора”.
Гражданин – полицейскому: “Я предпочел бы, чтобы этого не случилось вовсе”»71.
Таким образом, после избирательной компании весны 2002 г., приведшей к смене правительства, а также под влиянием внешнеполитического фактора близкая полиция была отодвинута на второй план, содержание ее концепции было выхолощено в пользу увеличения традиционных репрессивных задач полиции. Между тем налаживание взаимоотношений «полиция – население» остается актуальнейшей проблемой
во Франции. Об этом свидетельствует заявление министра внутренних
дел M. Алиот-Мари 14 января 2008 г. о необходимости устанавливать
72
«договор взаимного доверия»
между гражданами и полицией. Она со-
общила о создании территориальных подразделений полиции (UTeQ,
численность около 4 тыс. чел.) в наиболее неблагополучных кварта-
73
лах
. Результаты их деятельности в 2009 г. были изучены комиссией в
составе представителей Главной инспекции Национальной полиции
70
Moreau de Bellaing С. Evaluer la teneur d’un air démocratique. Le point de vue de
l’institution policière. URL: http://www.ethnographiques.org/2004/Moreau-de-Bellaing.html
(дата обращения: 27.01.2011).
71
Kokoreff M. Op. cit.
72
URL: http://www.interieur.gouv.fr/misill/sections/a_l_interieur/le_ministre/interventions/
conference-cohesion-93/view (дата обращения: 18. 12.2010).
73
URL: http://www.ump.assemblee-nationale.fr/article.php3?id_article=7420 (дата обра-
щения: 18.12.2010).
193
(IGPN) и Главной инспекции служб (IGS) и признаны обнадеживаю-
щими. Поворот к развитию «репрессивной полиции» после 2001 г., воплощенный в политике “law and order”, характеризовал не только
Францию, но имел международный масштаб74, привел к упрочению
традиционной, реактивной модели полицейской деятельности, изменения которой в период реформы «близкой полиции» (1997–2002 гг.) не
успели стать глубокими и необратимыми. Границы этой модели стали
очевидными еще в 1970–1980-е гг., и поэтому ее реанимация хотя и
принесла определенные успехи, может быть только временной.
§ 3. Национальная жандармерия на пути к радикальной
реформе. Объединение Национальной полиции
и Национальной жандармерии
После второй мировой войны жандармерия сохранила свой статус
военизированной полиции. Специфичность и сложность ее миссии,
также как выполнение ею функций военного правосудия, стали аргументом в сохранении ее особого положения, но она постепенно увеличивала свою самостоятельность внутри Министерства обороны.
В 1946 г. была создана Главная инспекция Национальной жандармерии.
С этого времени до 2004 г. директором жандармерии назначалось гражданское лицо – префект или магистрат. Новый шаг к приобретению автономии был сделан с предоставлением ей отдельного бюджета декретами 1991 и 2000 гг. как 4-му корпусу армии75. Обособлению способствовало и развитие системы профессионального образования. Важным
шагом «дистанцирования» от «военных» стало изъятие из ее полномочий в 1986 г. функций военной юстиции. Но еще в 1981 г. Дирекция
жандармерии и военной юстиции была преобразована в Генеральную
дирекцию Национальной жандармерии.
Итак, к началу 1980-х гг.:
– Генеральная дирекция Национальной жандармерии обеспечивала функционирование всего института жандармерии. Дирекция
осуществляла наиболее важные операции; руководила региональными
подразделениями; оказывала помощь в принятии политических решений, касающихся жандармерии (бюджет, рабочие места и др.).
74
Некоторые исследователи отметили даже увеличение военизированных стратегий в
борьбе с преступностью. La militarisation des appareils policiers (dir. F. Lemieux et B.
Dupont) Québec, QC: Les Presses de l’Université Laval. 2005.
75
Chichignoud C. La gendarmerie, force de sécurité au service de la nation [Электронный
ресурс] // Hérodote. 2005. № 1. URL: http://www.cairn.info/revue-herodote-2005-1-page-
82.htm (дата обращения: 17.12.2010).
194
– Жандармерия департаментов (Gendarmerie departementale)
осуществляла обеспечение общественной безопасности, уделяя особое
внимание контакту с населением в любое время суток. Она выполняла
задачи по обеспечению защиты населения и его собственности, а также
судебной (уголовной) полиции. Фактически в ее ведении находились
все полицейские вопросы на территории ее размещения. Жандармы,
проживающие вместе с семьями в казармах и при исполнении обязанностей, всегда находились в форме. Большая часть их служебного времени была посвящена патрулированию, проведению расследований в
случае совершения правонарушений, а также наблюдению и сбору информации. Отчеты о собранных сведениях они направляли префекту
департамента и в центральную техническую службу уголовных расследований и документации Национальной жандармерии, где осуществлялась систематизация данных. Этот центральный банк данных жандармерии к середине 1980-х гг. насчитывал более 200 млн записей о людях,
группах, организациях и т. д.76
Территориальная организация жандармерии была определена в
1966 г. (до середины 1990-х гг. почти не изменялась) и соответствовала
территориальной организации национальной обороны. Циркуляры от 8
и 14 августа 1966 г. ввели 7 командных формирований жандармерии на
региональном уровне и 21 – на департаментском и разделили Национальную жандармерию на жандармерию департаментов и мобильную
жандармерию77.
– Мобильная жандармерия (Gendarmerie mobile).
Впервые специальные воинские подразделения, предназначенные
для поддержания порядка (мобильная жандармерия), были созданы законом от 22 июля 1922 г. В 1926 г. она была переименована в Мобильную республиканскую гвардию, ее численность и средства были увеличены, но были не настолько значительны, чтобы она могла в одиночку
осуществлять охрану порядка в случае массовых волнений. С 1925 по
1935 гг. ее численность увеличилась с 3 до 10 тыс. человек. Вместе с
институционализацией специальной силы, предназначенной для поддержания порядка, постепенно вырабатывались современные методы
сдерживания толпы, охраны общественного порядка на массовых мероприятиях, исключающие столкновения, приводящие к жертвам.
76
Roach J., Thomaneck J. Op. cit. Р. 120.
77
Faure M. J. Rapport d’information fait au nom de la commission des Affaires étrangères,
de la défense et des forces armées, par le groupe de travail chargé d’une réflexion sur l’avenir de
l’organisation et des missions de la gendarmerie.URL: http://www.senat.fr/rap/r07-271/r07-
2711.pdf (дата обращения: 17.12.2010).
195
Во время оккупации Мобильная республиканская гвардия была отделена от жандармерии и стала армейским подразделением. После освобождения Франции и окончания второй мировой войны процесс укрепления и специализации мобильной жандармерии продолжился, завершившись в конце 1960-х гг. признанием, что наряду с республиканскими ротами безопасности Национальной полиции она является специализированным подразделением, в ведении которого находится управление кризисными ситуациями, приводящими к массовым протестам.
Мобильная жандармерия, являясь специально подготовленным и экипированным подразделением, организовывала свою службу в режиме
постоянной доступности. К середине 1980-х гг. приблизительно
18 000 жандармов, распределенные на 24 легиона и 130 эскадронов,
были готовы немедленно реагировать на любые беспорядки, а также
стихийные бедствия. При этом мобильная жандармерия, как и сейчас,
действовала на территории всей страны. Выступая в определенном
смысле конкурентом CRS – республиканским ротам безопасности Национальной полиции (служба основана Декретом от 8 декабря 1944 г.),
жандармы превосходили в этот период специальные подразделения
гражданской полиции по уровню профессиональной подготовки, и
экипировка их была значительно лучше приспособлена для действий
по охране общественного порядка в кризисных ситуациях. Неудивительно, что если в 1972 г. соотношение мобильной жандармерии и
CRS было 13 000 к 15 000 чел., то в 1978 г. оно составило 17 000 к
15 000 человек78.
События мая 1968 г. способствовали значительному численному
росту и Национальной полиции, и Национальной жандармерии. Особое внимание к проблеме терроризма в 1970-е гг. во всей Европе привело к созданию специализированных мобильных подразделений антитеррористической направленности. Во Франции это Группа вмешательства Национальной жандармерии (Groupe d'intervention de la
gendarmerie nationale – GIGN). Созданная в 1974 г., она объединила в
единую структуру четыре разновидности специализированных силовых подразделений жандармерии: Группу вмешательства Национальной жандармерии; Парашютный эскадрон Национальной жандармерии; Отряд жандармерии по обеспечению безопасности Президента
Республики; Следственный отряд и отряд по обеспечению безопасности жизнедеятельности.
78
Roach J., Thomaneck J. Op. cit. Р. 121.
196
Наконец, к началу 1980-х гг. получили развитие подразделения
специализированной жандармерии (Gendarmeries spécialisées):
– Республиканская гвардия, обеспечивающая охрану высокопоставленных лиц, получившая свое современное название “Garde
republicaine” в 1978 г.;
– Военно-воздушная жандармерия, в задачи которой входит защита
воздушного пространства, создана Декретом 8 июня 1956 г.79
– Жандармерия гражданской авиации, созданная в 1953 г.80
За более чем двухсотлетний период развития к началу 1980-х гг.
сложилась прочная правовая основа деятельности Национальной жандармерии, начиная с 1970 г. жандармерия была значительно модернизирована: было много сделано для ее профессионализации по линии судебной полиции, с созданием следственных бригад, специализации в
борьбе против терроризма благодаря созданию подразделения «супержандармов» GIGN. В начале 1980-х гг., в отличие от полиции, жандармерия в целом оказалась вне зоны общественной критики. Обостренное
внимание к проблемам безопасности было сфокусировано на городском
пространстве, именно город воспринимался с этого времени в качестве
основного театра «небезопасности», что вылилось в разработку особой
«политики города» в 1980–1990-е гг., направленной на устранение условий, порождающих рост преступности. В силу отмеченных причин, а
также в связи с тем, что Национальная жандармерия по сравнению с
Национальной полицией в 1980-е гг. имела лучше организованную
профессиональную подготовку, была лучше снабжена в материальнотехническом отношении, проблема реформы жандармерии встала значительно позже.
Процесс урбанизации, приведший к значительному увеличению
населения, живущего в зоне Национальной жандармерии (ZGN), т. е. в
районах, целиком зависящих от нее в вопросе об общественной безопасности, делал все настоятельнее адаптацию этого старейшего полицейского института Франции к изменившейся социальнодемографической ситуации. Кроме того, демографическое развитие
территории, бывших сельских районов Франции, находящихся в юрисдикции жандармерии, отличалось крайней неравномерностью: одни,
практически, обезлюдели, другие, напротив, превратились в густонаселенные пригороды. Образно говоря, сельские жандармы превратились,
79
URL: http://rr0.org/org/eu/fr/dn/gendarmerie/index.html (дата обращения: 27.04.2011).
80
Бирюков П. Н. Полиция Франции. Жандармерия [Электронный ресурс] // Евразий-
ский журнал. 2009. № 10. URL: http://www.eurasialaw.ru/index.php?option=com_content&
view=article&id=910&Itemid=225
(дата обращения: 10.12.2010).
197
по выражению Ф. Дье, с одной стороны – в «жандармов городов»,
с другой – в «жандармов полей»81. Таким образом, принцип, который
лежал в основе организации жандармерии с момента ее создания – равномерное распределение по всей территории страны, был поставлен
под сомнение.
К началу 1990-х гг. выявились ключевые проблемы развития Национальной жандармерии: совершенствование ее территориальной организации диктовалось как необходимостью более оптимального распределения жандармов по территории государства в целях адекватного
ответа на возросшие потребности населения в сфере безопасности, которые настоятельно выражались местными органами власти, так и потребностью переопределения зон ответственности между ней и Национальной полицией; задача расширения участия в коллективном обеспечении безопасности требовала развивать формы взаимодействия с государственными и негосударственными субъектами обеспечения безопасности, в первую очередь, с органами Национальной полиции.
Рассредоточиваясь посредством своих территориальных бригад
преимущественно на сельской территории страны, жандармерия должна была найти в рамках новой политики безопасности адекватный ответ
на запросы проживающего тут населения. Перед территориальной бригадой, располагающей, в среднем, штатом в 6 унтер-офицеров, стояла
сложная задача стать приближенной к сельскому населению государственной службой еще и потому, что зачастую эти сотрудники оказывались единственными представителями государства, действующими на
основе принципа постоянного присутствия82. Не случайно именно жандармерия департаментов рассматривалась изначально как некий образец «близкой полиции». В 1976 г. комиссия Пейреффитта, рекомендовавшая «учредить в городских кварталах небольшие полицейские участки и прибегнуть к так называемому илотажу», основывалась на позитивном опыте постоянно организованного присутствия «децентрализованных территориальных бригад жандармерии» в сельских районах83.
Складывающиеся в течение более двухсотлетнего периода особенности
деятельности территориальных бригад жандармерии, состоящие в тесной связи с территорией и жителями, которые на ней проживают, ока-
81
Dieu F. Réformer l'offre de securite dans les territoires ruraux français // Roché S. (dir.)
Réformer la police et la sécurité: les nouvelles tendances en Europe et aux États-Unis Odile
Jacob, 2004. P. 118.
82
Ibid. P. 106.
83
Matelly J.-H., Mouhanna C., Mucchielli L. Feu la Gendarmerie nationale [Электронный
ресурс] // Pouvoirs Locaux. 2009. № 1. С. 12–14. URL: http://www.idecentralisation.asso.fr/
media/files/m563_sommaire.pdf (дата обращения: 10.10.2010).
198
зались востребованными в связи с движением к «ретерриториализации»
полицейской деятельности. Благодаря плотности территориальной сети
бригад, перманентности общего наблюдения, которое они обеспечивали, широкого использования контакта с населением, связанного с осуществлением функций предупреждения преступности, жандармерия
многими воспринималась как форма «полиции близости», полиции, находящейся на службе у населения. Жандармы департаментов выработали социализированную модель полиции, «близкой полиции», гораздо
раньше, чем правительство приняло решение (1997 г.) применить ее в
Национальной полиции.
Мы рассмотрели, что слабо обеспеченная ресурсами (материальными и информационными) реформа «близкой полиции» осуществлялась с трудом и, фактически, была свернута новым правительством в
2002 г. Принцип равномерного территориального распределения человеческих и материальных ресурсов жандармерии также был поставлен
под вопрос в связи с необходимостью их увеличения в тех районах, где
произошел значительный рост численности населения. Необходимо
вспомнить, что территориальный принцип организации службы жандармерии утвердился в XVIII–XIX вв., в том числе и в интересах национальной безопасности, в эпоху, когда связи и коммуникации осуществлялись иным способом, чем в современном обществе. Сегодня в
распоряжении жандармерии имеются средства, которые позволяют в
кратчайшие сроки сосредоточить силы в том месте, где это необходимо, и такая дисперсия личного состава по территории стала казаться
дорогостоящей, неэффективной и дисфункциональной84. В течение последнего столетия число бригад неуклонно сокращалось, в настоящее
время их (3500 человек) ровно на тысячу меньше, чем в 1930 г.
85
(4500 человек)
.
В 2003 г. определенные изменения положили начало трансформации, которая может закончиться, в конечном счете, отказом от вышеуказанного принципа. За некоторым исключением (для горных районов
и заморских территорий) бригады были распределены на две категории:
462 бригады, располагающие достаточной численностью, позволяющей
автономное функционирование, были сохранены в качестве отдельных
подразделений; 2531 небольших бригад, неспособных
организовать
деятельность в соответствии с новыми требованиями, были сведены в
827 объединений бригад с общим командованием. Критерием для объединения, как правило, 2–3 бригад служила способность обеспечить по-
84
Dieu F. Op. cit. Р. 119.
85
Faure M. J. Op. cit. Р. 22.
199
лицейское вмешательство в пределах их территориальной юрисдикции в
течение 30 минут и организовать работу с населением в течение 24 часов
в сутки. Таким образом, эта реформа означала компромисс между требованиями территориальности и рациональности публичного управления,
но вполне может привести к постепенному ослаблению постоянного
территориального присутствия жандармерии в сельской местности, разрушению основополагающего принципа службы, как он был закреплен
еще Декретом от 20 мая 1903 г.: «...непрерывный и принудительный надзор составляет основу службы Национальной жандармерии»86.
Очевидно, что это изменение вписывается в общий контекст дискредитации реформы «полиции близости», поскольку, фактически, означает ликвидацию повседневного присутствия жандармов посредством создания объединений бригад. Надо сказать, что это решение не
было навязанным сверху, жандармерия вовсе не стремилась защищать
традиционную модель поливалентного жандарма, способного к диалогу
с населением, отдав предпочтение развитию специализированных подразделений, ориентируясь на модель, которая с 2002 г. развивалась в
Национальной полиции87.
Закон 1995 г. «О безопасности» предусматривал с целью более эффективного совместного обеспечения безопасности усиление координации деятельности Национальной полиции, Национальной жандармерии и муниципальных полиций. К традиционным сферам взаимодействия Национальной жандармерии и Национальной полиции относится,
в первую очередь, их деятельность по реализации функций уголовной и
административной полиции. В этой
связи особое значение приобретало
понятие «зоны ответственности» правоохранительных органов. Под зоной ответственности понимается территориально-учетная единица, в
границах которой правоохранительные ведомства располагают всем
объемом предоставленных им законодательством полномочий в области административного, уголовного, природоохранного, а для жандармерии – и военного права. Учетной единицей территориальной компетенции Национальной жандармерии является «жандармская
рота»
(compagnie de gendarmerie), а Национальной полиции – «округ общест-
венной безопасности» (circonscription de securite publique)88.
86
Смирнов Л. Л. Основные функции, задачи и принципы служебной деятельности национальной жандармерии по обеспечению общественной безопасности. URL:
http://lawbook.by.ru/magaz/prtp/0305/18.shtml (дата обращения: 22.01.2011).
87
Matelly J.-H., Mouhanna C., Mucchielli L. Op. cit. (дата обращения: 10.10.2010).
88
Смирнов Л. Л. Современное состояние и перспективы развития Национальной жандармерии Франции [Электронный ресурс] // Право и безопасность. 2004. № 4. URL:
http://dpr.ru/pravo/pravo_10 _8.htm (дата обращения: 22.01.2011).
200
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]