Полицейская система Франции. Монография

«Мэр и общественная безопасность: новые вызовы» 24 октября 2008 г. в

Бресте, обсуждавшей задачи государства в условиях все большего раз­вития муниципальной полиции, констатировалось, что мэры не должны становиться шерифами, потому что обеспечение общественного порядка и безопасности – главнейшая (регальная) функция государства.

Вопрос о значении и вкладе муниципальной полиции в совместное с другими полицейскими силами «производство безопасности»

ется открытым ввиду разнообразия местных условий. Французский со­циолог В. Малоше выделяет две модели ее развития.

Тем не менее, большинство французских исследователей согласны с тем, что муниципальная полиция по своему предназначению – «близ­кая полиция». «Близкая полиция» понимается как общественная служ­ба, оказывающая населению услуги обеспечения порядка, спокойствия, а не как репрессивный орган, ориентированный на борьбу с преступно­стью

При определенном разнообразии понимания роли и места муници­пальной полиции в полицейской системе общим является представле­ние, что ее задача заключается в обеспечении безопасности общества и защите интересов граждан с учетом их ожиданий от работы полицей­ских органов. Особенности ее организации, прежде всего, их подчи­ненность главе местного самоуправления, формальная независимость от центральной администрации позволяют осуществлять поставленные перед ними задачи. Учитывая особенности и потребности муниципаль­ных образований, муниципальные полицейские сосредоточиваются на профилактике правонарушений и деятельности по созданию комфорт­ной, безопасной среды на определенной территории. Решение этих за­дач невозможно без взаимодействия с другими муниципальными служ­бами и государственными полицейскими службами. Формы координа­ции их деятельности (соглашение координации, локальный контракт безопасности, территориальные структуры по профилактике преступ­ности), развиваемые во Франции в последнее десятилетие, доказали свою эффективность. Они позволили и обеспечить разграничение сфер деятельности муниципальных и государственных структур безопасно­сти, и стать основой для их объединения в случае необходимости. Очень важно, что они имеют хороший потенциал для развития сотруд­ничества при условии наличия необходимых материально-финансовых ресурсов, обоюдного желания партнеров, их реальной вовлеченности в общее дело.

Несмотря на критику и попытки реорганизации национальной по­лицейской модели, ее главные черты были сохранены и даже усилены в связи с реформой сближения Национальной жандармерии и Нацио­нальной полиции, ставшего главным условием успешной реализации обновленной политики в области безопасности.

Полиция явилась важнейшим фактором и результатом становления современного суверенного государства, расширяющего посредством об­разования административных бюрократических структур свое вмеша­тельство в организацию общественной жизни, ее институционализация коррелирует с основными признаками государства модерна: монополия на применение легитимного насилия, суверенитет, территориальность, наличие рациональной бюрократии, конституционализм. Впервые в Но­вое время полиция предстала как организация, особый институт. Это из­менение получило и лингвистическое отражение. В XVIII в. термин «по­лиция» наряду с административной, управленческой деятельностью приобрел новый смысл – организация или аппарат полиции. Во Фран­ции, как и в других государствах, она была учреждена сначала в столице. Долгое время полицейские органы страны не представляли собой единой структуры. Тем не менее, ее создание было делом политической, нацио­нальной значимости, поскольку она выполняла фундаментальную роль в дальнейшем развитии современных обществ.

Создание французской полиции как института современного госу­дарства произошло на начальном этапе модернизации французского общества, в контексте укрепления абсолютизма, с учреждением в Па­риже должности лейтенанта полиции (с 1674 г. – генерал-лейтенанта) королевским эдиктом от 15 марта 1667 г. и трансформацией маршаль­ского суда в профессиональную военизированную полицейскую орга­низацию. Стремление королевской власти монополизировать полицей­скую функцию, вытесняя муниципальную буржуазную милицию, не за­вершилось созданием единой, унифицированной системы полицейского управления в масштабе всей страны. Однако особенности модернизации французского общества, ведущие к централизации управления в XVIII в. и формированию своеобразного административно-хозяйственного мента­литета, отличительной чертой которого стала вера во всемогущество государства и правительства, предопределили дальнейшее развитие и упрочение централизованной модели полицейской деятельности. Тем не менее, институционализация полиции (создание специализирован­ных учреждений, развитие правовой базы, регламентирующей ее дея­тельность и начало превращения полицейской деятельности в профес­сию) было делом политической, национальной значимости, поскольку она выполняла фундаментальную роль в дальнейшем развитии совре­менных обществ.

В ходе Великой французской революции маршальский суд был преобразован в Национальную жандармерию, ставшую постепенно ин­струментом упрочения закона и национального суверенитета, легити­мизирована деятельность муниципальной полиции, переосмыслена роль полиции в обществе в рамках теории «публичной силы», что ока­зало решающее влияние на развитие полицейских учреждений. Поли­тическая нестабильность Франции послереволюционных лет и всего периода до упрочения Третьей республики, когда решались задачи дифференциации гражданского общества и государства, создания ме­ханизмов выражения и согласования различных интересов в обществе, разделения властей, на наш взгляд, являлась источником противоречи­вого влияния на полицейскую систему. В условиях, когда политическая власть была непрочной, многие из методов «полицейского государства» сохранились в арсенале послереволюционной Франции. Их было труд­но примирить с утверждающимися конституционализмом и либераль­ными ценностями. Прочная связь с военными и полувоенными моделя­ми организации и деятельности, особенно в сельской местности, этого авторитарного полицейского комплекса делала его в руках правитель­ства удобным инструментом выполнения самых разнообразных задач по обеспечению общественного порядка, государственной безопасно­сти, социальной дисциплины, и экономической мобилизации. Вместе с тем, выполняя эти задачи, полицейская система служила обществу, ко­торое постепенно, ввиду распространения изменившегося понимания источников суверенитета и либерального проекта развития, ставило под сомнение авторитарную полицейскую традицию. При этом представле­ние об особой (независимой от давления политических сил) ответст­венности полиции за общественный порядок утвердилось в этот период в немалой степени благодаря существованию сильного полицейского института.

К началу XX в., несмотря на репутацию суперцентрализованной, французская полиция в организационном отношении не была единой. Четыре полицейских учреждения Франции (Национальная полиция, Национальная жандармерия, Префектура полиции Парижа, муници­пальная полиция) отличались условиями набора, статусом персонала, численностью, компетенцией, территориальной юрисдикцией. Тенден­ция к централизации полиции, мощно заявившая о себе уже в начале установления Третьей республики (1870 г.), усиливается под воздейст­вием кризиса в сфере обеспечения общественной безопасности рубежа XIX–XX вв. В глазах политических деятелей, ученых-юристов, средств массовой печати концентрация сил общественного порядка в ведении Министерства внутренних дел являлась главнейшим условием повы­шения эффективности уголовного преследования преступников. На­циональная жандармерия сохранила свою самостоятельность, предо­пределив формирование централизованной дуалистичной полицейской системы, но взаимодополняемость и взаимодействие элементов систе­мы усилились, что обеспечило ее дальнейшее поступательное развитие.

Формирование централизованной полицейской системы Франции с ее двумя главными элементами – Национальной полицией и Нацио­нальной жандармерией, обладающими почти одинаковыми полномо­чиями, но имеющими разную территориальную юрисдикцию и нахо­дящимися в разном организационном подчинении, окончательно за­вершилось с институционализацией Национальной полиции в 1941– 1966 гг. Централизация полицейских служб казалась в то время залогом модернизации полицейской системы, рационализации ее функциониро­вания, профессионализации полицейского корпуса и обеспечения рес­публиканских ценностей. Огосударствление местных полицейских ор­ганов сопровождалось унификацией и улучшением системы их матери­ального обеспечения, увеличением численности персонала экс­муниципальных полиций. К этому следует добавить, что деятельность местных, бывших муниципальных, полицейских подразделений была переориентирована на решение задач общенационального масштаба.

Развитие полицейской системы Франции может рассматриваться как образец централизующего проекта, инициированного окружением средневекового сюзерена, развитого администрацией монарха Старого режима и глубоко трансформированного национальной революцией 1789 г., завершившегося к середине XX в. и обусловленного специфи­кой прохождения периода модернизации французским обществом. По­литика, осуществляемая государством в сфере общественной безопас­ности, по-прежнему характеризуется доминированием ядра, состоящего из государственных служб (полиция, жандармерия, прокуратура, пре­фектура). Несмотря на критику и попытки реорганизации национальной полицейской модели, ее главные черты были сохранены и даже усиле­ны в связи с реформой сближения Национальной жандармерии и На­циональной полиции. Слабо обеспеченная ресурсами (материальными и информационными) реформа «близкой полиции», означавшая в опре­деленной степени направление к децентрализации полицейской систе­мы, осуществлялась с трудом и фактически была свернута в 2002 г.