Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Полицейская система Франции. Монография
.pdf
условиям, образование, специализация – ключевые слова полицейских
реформ, осуществленных Третьей республикой. Между тем сами реформы, в вопросе о необходимости которых казалось, существовало
широкое согласие, осуществлялись медленно и всегда под давлением
обстоятельств.
Для республиканцев проблема выбора между децентрализованной
моделью полиции, заложенной членами Учредительного собрания в законе от 14 декабря 1789 г. «Об организации муниципальной власти в
провинции», и централизованной моделью, утверждающейся как проект ее развития в течение первой половины XIX в., был непростым.
В истории муниципального управления Франции первая половина существования Третьей республики по праву получила название «золотого века» коммун. Именно в это время Законом об организации департаментов от 10 августа 1871 г. и, в большей степени, Законом о коммунах
от 5 апреля 1884 г., получившим название Великой хартии коммун
Франции (“Grande Charte des Communes de France”), были заложены основы современной системы органов местного самоуправления. Новый
режим, правда, сохранил контроль правительства над территориальными общностями и непосредственное управление столицей (Закон от
28 марта 1882 г.)11. Однако значение Закона 1884 г. состоит не только в
этом предоставлении свобод коммунам. Определяя полицейские полномочия мэра, формулируя главные задачи полиции в охране общественного порядка, удовлетворяющие возросшим потребностям граждан
в сфере обеспечения безопасности, закон выходил за рамки муниципального права12.
Принятием Закона 1884 г. вопрос о соотношении централизации и
децентрализации управления был решен в пользу последней, и, казалось, был снят с повестки дня. Главной проблемой в развитии местной
власти этого периода являлся поиск оптимальной модели муниципального управления на основе разграничения и органичного сочетания политических и административных функций мэра.
Основные положения Закона 1884 г. (введение прямых всеобщих
выборов муниципального совета на 4 года; принятие системы выборов
мэра муниципальными советниками во всех коммунах кроме Парижа;
установление опеки префекта одновременно над мэром и муниципали-
11
Nevers J.-Y. Les municipalités urbaines à la Belle Epoque. Le cas de Toulouse, 1890–1914.
Toulouse, 1993. URL: http://hal.archives-ouvertes.fr/docs/00/27/67/30/PDF/BelleEpoque.pdf (да-
та обращения: 21.12.2010).
12
Léglise P. Les pouvoirs de police du maire. Berger Levrault, 2008. Р. 11.
111
тетом в целом13; в то же время признание всей полноты административной власти за территориальными общностями («муниципальный совет управляет посредством своих решений всеми делами коммуны» –
ст. 61)) определяли городскую полицию как муниципальную. Статья 97
Закона уточняла, что «муниципальная полиция имеет целью обеспечивать должный порядок, безопасность и санитарно-гигиеническое благополучие». Мэр, ответственный за порядок в коммуне, получал в распоряжение полицейские силы, состоящие из инспекторов, агентов муниципальной полиции («стражи порядка») и агентов сельской полиции
(«стражи полей»). Непосредственное руководство муниципальной полицией осуществлял комиссар полиции. В отличие от остальных служащих муниципальной полиции, его назначал на должность представитель центральной власти – префект.
Согласно Закону от 5 апреля 1884 г., в зависимости от того, в каком
качестве выступал мэр – представителя центральной власти на территории коммуны или представителя коммуны, – он находился соответственно либо под контролем вышестоящих чинов бюрократической иерархии («иерархический контроль»), либо под их наблюдением («контроль опеки»)14.
Муниципалитет города с численностью жителей более 5 тыс. обязан был учредить муниципальную полицию, самостоятельно определить ее организационную форму, численность, экипировку, материальное содержание и пр. Она находилась в административном подчинении
муниципалитета и мэра. В 1889 г. соотношение числа полицейских и
числа жителей колебалось от 1 к 2286 (г. Шатору) до 1 к 525 (г. Бордо)15. Отрицательные последствия такого положения (отсутствие координации и единообразия в деятельности муниципальной полиции, недостаточное материальное обеспечение, малочисленность и низкая квалификация ее агентов) постепенно станут одним из факторов огосударствления муниципальных органов охраны общественного порядка –
процесса, ясно обозначившегося уже к началу первой мировой войны.
Правда, муниципальным властям городов численностью
более 40 тыс.
человек центральная власть и ранее могла указывать на необходимость
увеличения расходов на содержание полиции.
Тем не менее, в течение рассматриваемого периода развитие муни-
ципальной полиции подчинялось в одинаковой мере двум тенденциям:
13
Мэры оставались под административной опекой префекта до 1982 г.
14
Серебренников В. П. Контроль над деятельностью органов местного самоуправле-
ния в современной Франции // Правоведение. 1968. № 6. С. 101.
15
Berlière J.-M. Le monde des polices en France: XIXe –XXe siècles. P. 26.
112
территориализации, т. е. встраивания полиции в организацию жизни
локального городского общества, и национализации16. Процесс национализации полицейской деятельности – выведение ее из узкого контекста локальных забот, рационализация и профессионализация в соответствии с национальными задачами – вовсе не предполагал обязательного
огосударствления муниципальных служб (установление контроля над
службами, персоналом, прерогативами полиции и определение полицейской политики центральным правительством), хотя нередко отождествлялся с ним.
Муниципальная полиция по-прежнему прежде всего выполняла
распоряжения органа местного самоуправления и решала локальные
проблемы общественного порядка. Как муниципальная служба, она составляла опору местной политической власти и, мобилизуясь ею, являлась важным ресурсом развития коммун17. По мере того как служба муниципальной полиции развивалась, а ее численность росла, она все более превращалась в важный элемент городской администрации. Поддержание общественного порядка на ограниченной территории создавало широкое и трудоемкое поле полицейской деятельности, которую в
современной зарубежной полицеистике принято называть «близкой
населению». Ведущие исследователи истории полиции этого периода
доказали, что оно для муниципальной полиции оставалось преобладающим до 1930-х гг.18
Как составная часть национальной полицейской системы, муниципальная полиция подчинялась логике ее развития. «Она – предмет подробных распоряжений Главного управления безопасности, которое
стремится к унификации полицейского делопроизводства… Помимо
циркуляров, касающихся регистрации особых категорий населения или
определенных специфических видов деятельности, инструкции касаются
и организации деятельности службы в целом. Первый циркуляр об
организации делопроизводства в комиссариатах был опубликован в 1886 г. и
преследовал цель учредить архивы полиции, часто отсутствующие на
местах. Он предписал ведение картотеки, куда заносились бы сведения о
всех лицах, по разным причинам попавших в поле зрения комиссаров.
Эти инструкции были обновлены и детализированы в 1904 г., затем полностью переработаны в
16
Vogel M. Police et espace urbain: Grenoble 1880–1930 // Revue d’histoire moderne et
contemporaine. 2003. № 1. P. 128.
17
Ibid.
18
Ibid. P. 137, 142.
19
Ibid. P. 127.
циркуляре от 19 января 1919 г.»19.
113
Несмотря на автономность местных органов охраны общественного порядка, центральное руководство в лице МВД и его управления
безопасности, определяя задачи национального масштаба, принимало в
расчет и этот сегмент полицейской системы, включая его в общую систему разделения труда. Решение подобных задач приводило к появлению новых видов деятельности, среди которых, например, осуществление контроля над иностранцами и участие в осуществлении функций
судебной (уголовной) полиции20. Усиливающийся контроль центрального правительства касался реализации только этих «общенациональных» функций. Он выражался в увеличении разнообразных форм отчетности, приводящих к бюрократизации деятельности полиции: «сама
полицейская работа все более и более состоит из производства и организации информации о собственной деятельности и тем вписывается в
национальный масштаб»21. Хорошее ведение делопроизводства утверждалось Главным управлением безопасности в качестве одного из критериев оценки служебной деятельности комиссаров.
Центральное руководство бюрократическими формами отчетности
охватывало лишь незначительную часть деятельности муниципальной
полиции – уголовно-процессуальную, или обязанности судебной полиции. Сотрудники муниципальной полиции, за исключением комиссара,
не являлись агентами судебной полиции: они не могли производить
арест (исключение – очевидность преступления), не имели права составлять протоколы, их доклады о происшествии не имели значения
доказательства в суде22. Но их роль расширялась, регламенты службы
муниципальной полиции содержали все больше эпизодов, касающихся
расследования правонарушений. Например, вводились указания о том,
как сохранить место происшествия до прибытия уполномоченных
должностных лиц (комиссара или следственного судьи). Ряд важных
для следствия юридических фактов мог зафиксировать только служащий муниципальной полиции благодаря своему профессиональному
чутью. Так, Закон 1873 г. требовал от них умения различать, основываясь на «нюхе» и проницательности, степень опьянения – «терпимую» и «нетерпимую», когда человек не способен был отвечать за
свои поступки.
Итак, во Франции постепенно утверждалась профессионализированная модель полиции, в которой уголовно-процессуальной деятель-
20
Ibid. P. 128.
21
Ibid. P. 133.
22
Farcy J.-Cl., Kalifa D., Luc J.-N. L'enquête judiciaire en Europe au XIXe siècle: acteurs
imaginaires pratiques. Paris, 2005. P. 98, 101.
114
ности и отчетам о ней отводилась определяющая роль в обеспечении
общественного порядка, а значит, главное место в полицейской деятельности в целом23. Это привело к тому, что оставшаяся, более значительная ее часть становилась «невидимой», менее важной, и сведения о
ней «исчезали» из полицейских документов. Развитие уголовной полиции способствовало выведению деятельности муниципальных полиций
за рамки их территориальной юрисдикции, но вместе с изменением
профессиональных представлений о полицейской деятельности приводило к недооценке той повседневной, «близкой» населению, работы,
которую она осуществляла24.
В первые десятилетия XX в., когда общественный дискурс был наполнен риторикой о росте преступности и призывами к более энергичной репрессии, постепенно обесценивалась рутинная работа сотрудника
муниципальной полиции и ее руководителя – комиссара. Это, наряду с
проблемами материального обеспечения муниципальных полицейских,
объясняет причины поддержки последними идеи «огосударствления»
полиции, чему активно сопротивлялись муниципальные власти.
В 1911 г. проект «этатизации» полиции всех городов численностью более 10 тыс. был подготовлен бывшим комиссаром полиции C. Энньоном, инициатором создания в 1905 г. профессионального союза комиссаров полиции (L’Amicale professionnelle des commissaires de police)25.
Образцом для реорганизации послужил г. Лион, где еще с 1851 г.
расходы на полицию формировались и муниципалитетом, и государством. В связи с этим даже после введения Закона 1884 г. там сохранились прерогативы государства в вопросах набора, перемещения кадрового состава, управления полицией. Хотя проект не был воплощен, подобный режим управления городской полицией постепенно распространился на ряд крупных городов (Марсель с 1908 г., Тулон с 1918 г.,
Ницца с 1920 г., Страсбург, Мец с 1925 г. и др.)26.
Наряду с политикой усиления контроля МВД за муниципальной
полицией, завершившейся в итоге ее огосударствлением, важнейшей
составляющей совершенствования национальных полицейских сил в
начале XX в. стало создание в 1907 г. специальных подразделений,
предназначенных для осуществления следствия по тяжким уголовным
23
Berlière J.-M. The Professionalisation of the Police Under the Third Republic in France,
1875–1914. Р. 41.
24
Ibid. Р. 136.
25
Berlière J.-M. La loi du 23 avril 1941 portant organisation générale des services de police en
France. URL: http://www.criminocorpus.cnrs.fr/article335.html (дата обращения: 17.01.2011).
26
Berlière J.-M. Le monde des polices en France: XIXe – XXe siècles. Р. 30.
115
преступлениям – мобильных бригад судебной полиции, означавшее при
этом и увеличение полицейских ресурсов, находящихся в непосредственном распоряжении центрального органа.
Этому способствовали и благоприятное стечение обстоятельств –
назначение главой правительства Ж. Клемансо, бывшего министра
внутренних дел, горячего сторонника создания специальных подразделений для осуществления следствия, – и обострение беспокойства по
поводу роста преступности у населения, т. е. у избирателей. На рубеже
веков во Франции серьезной угрозой безопасности, особенно в сельской местности, стали многочисленные банды, бесчинства которых были еще и преувеличены прессой. Слабость полицейских сил признавалась официально, по выражению Ж. Клемансо: «Единственная полиция, которую демократия всецело принимает, судебная полиция, полиция расследования преступлений и правонарушений, защитница всех
граждан – очевидно недостаточна»27. В этих условиях парламент, до того времени настороженно относящийся к идее увеличения финансирования Главного управления безопасности МВД, уступил.
В феврале 1907 г. директор управления безопасности C. Энньон
приступил к созданию новой службы. В первую очередь был сформирован административный аппарат – Главный контроль служб расследования в департаментах, предназначенный для руководства и координации будущих подразделений судебной полиции. Чуть позже была учреждена архивная служба для организации сбора, классификации и
хранения единиц криминального учета, в обязательном порядке направляемых сюда всеми муниципальными комиссариатами. Она была
дополнена службами общего учета и контроля иностранцев и фотографии, в создании которых принял участие А. Бертильон, глава Службы
криминального учета парижской префектуры полиции. В этом же году
был учрежден еженедельный Бюллетень криминальной полиции, распространявшийся на территории всей Франции среди прокуроров, следователей, комиссаров муниципальной полиции, комиссаров специальной полиции, начальников бригад жандармерии, префектов, главных
надзирателей тюрем и т. д.
Создание оперативных подразделений – двенадцати региональных
мобильных бригад судебной полиции, подчиненных Главному управлению безопасности, состоялось позднее, осенью 1907 г. Исключительной задачей бригад было определено оказание помощи судебной власти
в расследовании уголовных преступлений. Осуществление расследова-
27
Ibid. Р. 27.
116
ний правонарушений незначительной тяжести, и, главным образом,
преступлений политического характера им было запрещено. В циркуляре, адресованном префектам, Ж. Клемансо разъяснял: «Ни при каких
обстоятельствах вы не должны отвлекать их от своих ясно определенных задач»28. Мобильные бригады находились в исключительном распоряжении прокуратур. По уточнению министра юстиции, сотрудники
полицейских мобильных бригад, по соображениям их ограниченного
количества, должны были привлекаться прокуратурой для осуществления розыска и выяснения обстоятельств преступлений только в случае
их исключительной тяжести, особой значимости для общественной
безопасности. Каждой региональной бригадой руководил окружной полицейский комиссар с помощью трех комиссаров и десяти инспекторов,
он напрямую подчинялся главе Общего контроля служб расследования
МВД Франции. Особенностью мобильных бригад стала их широкая территориальная (региональная) юрисдикция, в случае, если того требовало
расследование, они могли действовать и на территории всей страны.
С 1911 г. началось снабжение бригад автомобилями, уже в 1912 г. были
механизированы все бригады, хотя агенты отдавали предпочтение поезду и велосипеду как более удобным средствам передвижения.
Результаты этой реформы были настолько значительны, что создание мобильных бригад рассматривалось как пакт рождения современной полиции29. Их создание и развитие – редкий пример умелого использования центральными органами управления полицией благоприятной политической конъюнктуры.
С лета 1940 г. министр внутренних дел правительства Виши30 и директор Управления национальной безопасности министерства внутренних дел Франции начали реформу управления полицейской системы,
которая касалась набора, подготовки кадров для полиций муниципальных органов и реорганизации центральных служб. Для организации
подготовки комиссаров и инспекторов муниципальной полиции были
созданы две общенациональные школы в Лионе. Последовавшая через
год комплексная реформа полиции на основе 11 законов и декретов, изданных между 19 апреля и 17 июля 1941 г., изменила ее организацию
посредством подчинения всех без исключения полицейских служб министру внутренних дел; назначения в каждый из двадцати образован-
28
Ibid.
29
Ibid. Р. 34.
30
Правительство Виши – общепринятое название коллаборационистского режима во
Франции в июле 1940 – августе 1944 г., в период ее оккупации немецкими войсками, происходит от названия г. Виши, где обосновалось правительство А. Ф. Петена.
117
ных регионов префекта, отвечающего за полицейские вопросы; деления
полицейской деятельности на четыре направления и создания соответствующих им служб. Ключевые принципы этих законов – унификация,
огосударствление, централизация, развитие, адаптация, рационализация – соответствовали идеям проектов, выработанных в период Третьей
республики31 и вполне раскрывают главную цель реформы: огосударствление муниципальных полиций.
Закон от 23 апреля 1941 г., основываясь почти полностью на предложениях профсоюза комиссаров полиции 1911 г.32, распространил модель «государственных полиций» на все города численностью более
10 тыс. жителей. Мэры, сохраняя полномочия, закрепленные законом
1884 г., фактически, утрачивали полицейскую власть. Бывшие муници-
пальные полиции поступали в распоряжение генерального секретаря
полиции при Министерстве внутренних дел. Централизованная система
управления дополнялась региональной. На уровне регионов (их всего
20) единое руководство полицией осуществлял региональный префект,
функции которого были определены Законом от 19 апреля 1941 г. и
Декретом от 13 мая 1941 г. Структура региональной полицейской администрации воспроизводила структуру центральной администрации,
состоящей из управлений, соответствующих четырем основным полицейским службам (административная полиция, судебная полиция,
служба общей информации, государственная безопасность).
Огосударствление местных полицейских органов сопровождалось
унификацией и улучшением системы их материального обеспечения,
увеличением численности персонала экс-муниципальных полиций. Эта
реформа настолько отвечала ожиданиям профессиональной среды, что
в корпоративной памяти закрепилась ее оценка как акта подлинного
рождения Национальной полиции33. И это, несмотря на то, что создана
она была коллаборационистским режимом Виши.
Реформа французской полиции 1941 г., важнейшей целью которой
было огосударствление муниципальных полиций, изменила ее организацию посредством подчинения всех полицейских служб министерству
внутренних дел. Национализация муниципальной полиции не была решением, насильственно навязанным политическим режимом Виши,
глубоко враждебным местным органам самоуправления. Она вполне
31
Berlière J.-M. La loi du 23 avril 1941 portant organisation générale des services de police
en France (дата обращения: 17.01.2011).
32
Ibid.
33
Laubry J.-L. L’étatisation de la police dans les régions de Limoges et d’Orléans. URL:
http://creban.ifrance.com/vichy/polaubry.html (дата обращения: 21.06.2010).
118
соответствовала интересам полицейского корпуса, активно продвигалась его представителями на протяжении предшествующих десятилетий (союзом комиссаров полиции, префектами) и означала организационное оформление той модели профессиональной деятельности, которая складывалась еще с начала XX в. Централизация полицейских
служб казалась в то время залогом модернизации полицейской системы, рационализации ее функционирования, профессионализации полицейского корпуса и обеспечения республиканских ценностей. По словам Ж. Дарна, председателя комиссии по подготовке закона о муниципальной полиции 1999 г., «огосударствление полиции было инструментом ее растущей и непрерывной модернизации и эффективности. Даже
если эта цель кажется сегодня не вполне реализованной, оно позволило
обеспечить в вопросе предоставления услуг безопасности относительное равенство граждан»34. Немаловажное значение имели и политические обстоятельства: после окончания второй мировой войны заметно
укрепилось влияние коммунистов, и если из правительства они были
удалены в связи с подписанием плана Маршалла, то в органах местного
самоуправления их позиции были сильны как никогда. В условиях, когда местные власти рассматривались как опасные оппоненты республики, действующие в архаическом, патриархальном и клиентелистском
пространстве, оставить в их руках такое оружие, как полиция, не представлялось возможным. Впрочем, ее зависимость от местных политических элит преувеличивалась, ведь мэр был представителем как коммуны, так и государства, а начальник муниципальной полиции – комиссар – был агентом государства на определенной территории и во многих отношениях находился в подчинении центральной власти.
Потому национализация муниципальной полиции, осуществленная режимом Виши, оказалась приемлемой и для власти, установившейся после освобождения Франции. Несмотря на ст.ст. 89, 105 Конституции 1946 г.35, которые предполагали ремуниципализацию государственной полиции в городах, передачу в подчинение мэра ее персонала, ни одно из правительств послевоенной Франции эту меру не
осуществило. Полиция около 1700 коммун осталась, таким образом,
государственной.
34
Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de
l'administration générale de la république sur le projet de loi (n°815) relatif aux polices
municipales, par M. Jacky Darne. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/11/rapports/r0857.asp
(дата обращения: 24.01.2009).
35
Constitution de la IVe République. URL: http://fr.jurispedia.org/index.php/ Constitution_
du_27_octobre_1946 (дата обращения: 24.01.2009).
119
Формирование единой централизованной полицейской системы
продолжилось. Крупнейшим событием в этом направлении стало лишение Префектуры полиции Парижа организационной автономии, которую она сохраняла даже в годы немецкой оккупации. Пагубные последствия организационной несогласованности французской полиции
были высвечены скандально знаменитым делом Мехди Бен Барка
(l’affaire Ben Barka), марокканского оппозиционного политического
деятеля, бесследно пропавшего в 1965 г. в центре Парижа. Обстоятельства происшествия, в котором оказались замешанными офицеры жандармерии, так и не были выяснены. Законом от 9 июля 1966 г. (этот
день считается датой образования единой Национальной полиции
Франции) префектура полиции включалась в состав Национальной полиции с 1 января 1968 г.36
Вместе с тем мэры, которые длительное время, опираясь на муниципальные советы, сопротивлялись огосударствлению муниципальных
полицейских сил, бывших действенным инструментом социального
контроля в условиях развития в межвоенный период массового социального протеста, сохранили свои полномочия в полицейской сфере,
в том числе и по созданию муниципальной полиции. Однако для их
реализации у главы административно-территориального образования не
было достаточных организационных и материальных ресурсов. Последующие законы предусмотрели возможность этатизации сохранившихся муниципальных полиций в городах с численностью менее 10 тыс.
жителей: сначала по запросу коммун, а впоследствии – и по решению
правительства, если того требовала ситуация37. Для осуществления полицейских полномочий в рамках своей компетенции мэры могли обращаться за содействием к государственным полицейским структурам,
и, хотя взаимодействие с ними было крайне затруднительным, до определенного времени они не стремились воссоздавать муниципальную
полицию. Во-первых, это было бы серьезным финансовым бременем
для коммуны, во-вторых, компетенция
муниципальных полицейских
была крайне ограниченной и не вполне соответствовала тем задачам,
которые возлагались на ее руководителя. Например, мэр имел статус
агента судебной полиции, а его подчиненные не имели в этой сфере ни-
36
Loi n°66-492 du 09 juillet 1966 portant organisation de la police nationale. URL:
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000692468&categorieL
ien=cid&dateTexte= (дата обращения: 12.12.2008).
37
Loi n°83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes,
les départements, les régions et l'Etat *loi Defferre*. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/jopdf/
common/jo_pdf.jsp?numJO=0&dateJO=19830109&numTexte=&pageDebut=00215&pageFin=
(дата обращения: 28.01.2009).
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]