Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Полицейская система Франции. Монография
.pdf
рассматривать как более дисциплинированную и менее политизированную силу общественного порядка.
Национальная полиция, констатировали правительственные комиссии, изучавшие вопрос, находилась в ситуации тяжелого кризиса. Он
имел прежде всего материальный характер: рост денежного содержания
был замедленным, полицейские участки обветшали, экипировка и вооружение сотрудников устарели; численность персонала в связи с сокращением рабочей недели в период с 1969 г. по 1981 г. с 48 до 39 часов была недостаточной; профессиональная подготовка не соответствовала требованиям времени44. Кризис полиции носил системный характер, коснувшись ее взаимоотношений с обществом и проявившись в
глубоком недоверии между ними, а также в распространении пессимистических настроений в среде сотрудников. В своих выводах комиссии
опирались на масштабное социологическое исследование полицейских
кадров, подобного которому никогда еще не проводилось во Франции –
«Полицейские, их профессии, их подготовка». В ходе исследования
были опрошены 70 тыс. полицейских. В результате была выявлена их
неудовлетворенность своей профессией: 68% стражей порядка рассматривали свой приход в полицию как «социальную неудачу», хотя 50%
опрошенных до службы в полиции были рабочими; 43% полицейских
утверждали, что полиция неэффективна в своей деятельности, называя
среди причин этого многообразие и неточное формулирование задач,
возложенных на нее, особенно в сравнении с Национальной жандармерией; 85% полицейских высказались против вовлечения полиции в по-
45
литические дебаты
, что косвенно свидетельствовало о негативном
воздействии на морально-психологический климат бурного обсуждения
проблем Национальной полиции средствами массовой информации.
Большинство мер, ведущих к улучшению условий службы, приветствовалось полицейскими и их профсоюзами. В 1980-е гг. ни одна реформа полиции не проводилась без поддержки Независимой федерации
полицейских профсоюзов (FASP). Вместе с тем
ряд нововведений, таких, например, как упразднение смертной казни (1981 г.), вызвали протесты (демонстрации полицейских в Лионе 17 ноября 1981 г. и полицейский марш против нововведений Министерства юстиции в Париже
3 июня 1983 г.).
44
Rapport au nom de la Commission de contrôle (1) des services de l'Etat chargés du
maintien de la sécurité publique, créée en vertu de la résolution adoptée par le Sénat le 6 mai
1982. Par M. René Tomasini Sénateur. URL: http://www.senat.fr/rap/r82-085/r82-085.html
(дата обращения: 05.11.2010).
45
Ibid.
181
В апреле 1982 г. комиссией Ж.-М. Берложи были сформулированы
предложения о мерах по восстановлению доверия общества к полиции:
увеличение числа комиссариатов и бюро полиции; расширение уголовно-процессуальных полномочий полицейских в форме; усиление контроля над полицией; введение Кодекса полицейской этики. Подчеркивая глубокие причины кризиса полиции, комиссия под руководством
сенатора Р. Томазини в качестве важнейших целей полицейской реформы, наряду с улучшением взаимоотношений полиции и общества,
назвала необходимость координации полицейской деятельности как на
национальном уровне (между службами Национальной полиции и Национальной жандармерии в контексте разработки общей политики
борьбы против «небезопасности», для чего предложила увеличить полномочия министра внутренних дел
относительно жандармерии), так и
на международном (посредством развития обмена информацией с межгосударственными полицейскими структурами, учреждения «центров
контактов» в пограничных зонах, взаимодействия органов полиции в
приграничных районах, улучшения сети коммуникаций европейских
полицейских структур). Отвечая на требования городской безопасности, комиссия считала необходимым также возрождение практики
«илотажа», в особенности, в Париже,
для чего предлагалось немедлен-
ное введение дополнительно 3 тыс. должностей полицейских46.
С 1968 г. по 1985 г. численность служащих Национальной полиции
увеличилась на 25%. и достигла 120 тыс. Было начато ее техническое
перевооружение. В целом приблизительно 7200 новых транспортных
средств, 17 000 револьверов «Манюрен», около 1000 карабинов, 2000
бронежилетов были приобретены для полиции с 1981 г. по 1985 г. Было
обновлено 60 000 единиц ручного оружия за пять лет. В 1981 г. на приобретение
боеприпасов выделено 9 млн франков, в 1982 г. – 12,3 млн47.
Одну из главных проблем, которую пыталось решить социалистическое правительство, составило улучшение качества полицейского обслуживания посредством лучшего обучения кадров. К этому времени
целостная концепция профессиональной подготовки полицейских отсутствовала. По инициативе министра внутренних дел Г. Дефферра в
1982 г. было учреждено Управление по подготовке кадров Национальной полиции. Его руководство
обосновало необходимость увеличения
срока первоначального обучения, выработало концепцию непрерывного образования, правила и критерии отбора в полицию, а также предложило ряд мер повышения квалификации преподавателей и инструк-
46
Ibid.
47
Roach J., Thomaneck J. Op. cit. Р. 112.
182
торов. Право и одновременно обязанность государственных служащих
проходить непрерывную профессиональную подготовку были закреплены Законом от 13 июля 1983 г. № 83-634 (ст. 22). В этом контексте в
ст. 113-35 Главного регламента труда Национальной полиции было установлено, что «для выполнения своих миссий полицейские чиновники
должны повышать уровень их профессиональной квалификации и физической подготовки»48. В 1981–1983 гг. было открыто 16 учебных центров, где ежегодно третья часть личного состава Национальной полиции осуществляла повышение квалификации в течение 10 дней. Многолетний контракт подготовки кадров Национальной полиции, принятый в марте 1989 г., предусматривал развитие профессионального образования на основе принципа близости к месту службы и ввел для его
реализации локальные планы подготовки сотрудников полиции. Прямо
и косвенно на развитие системы подготовки кадров оказала влияние
деятельность Института высоких технологий по вопросам внутренней
безопасности (IHESI), образованного в 1989 г.
Осуществленные в этот период преобразования в полиции вошли в
историю под названием «реформа модернизации». С одной стороны,
«понятие модернизации… позволяет отличить этим названием
ее от тех
реформ, которые не учитывают общественно-политические факторы
управления», с другой стороны, реформа отличалась особым вниманием к техническому перевооружению полиции49. 10 апреля 1985 г. министр внутренних дел П. Жокс представил в Совет министров коммюнике о направлениях модернизации Национальной полиции посредством ее профессионализации и департаментализации (т. е. передачи ряда
управленческих полномочий на уровень департамента), внедрения информатики и развития научно-технической полиции50.
Закон о модернизации полиции от 7 августа 1985 г.51 предусмотрел
увеличение бюджетных отчислений на обновление оперативнотехнических средств и увеличение численности полиции. Речь шла об
удовлетворении самых настоятельных потребностей улучшения материально-технической базы полиции: ремонте зданий, обновлении авто-
48
Arrêté du 22 juillet 1996 portant règlement général d'emploi de la police nationale. URL:
http://archiv.jura.uni-saarland.de/france/JORF/selec/pn1.htm (дата обращения: 22.04.2010).
49
Renaudie O. La police et les alternances politiques depuis 1981. Paris, 1999. Р. 11.
50
Важным этапом в развитии научно-технической полиции, на которую возлагается
задача технико-криминалистического обеспечения расследования преступлений, стало
создание в 2001 г. Национального института научной полиции.
51
Loi n°85-835 du 7 août 1985 relative à la modernisation de la police nationale. URL:
http://www.legifrance.gouv.fr/jopdf/common/jo_pdf.jsp?numJO=0&dateJO=19850808&numTe
xte=&pageDebut=09046&pageFin= (дата обращения: 05.11.2010).
183
транспортного парка, средств связи, вооружения, форменного обмундирования. Закон заложил нормативные основы для преодоления отставания полиции в использовании информационных технологий,
в 1986 г. начался процесс компьютеризации центрального аппарата52.
В 1985 г. было создано научно-техническое управление в составе Главного управления судебной полиции, призванное разрабатывать и внедрять более эффективные методы сбора доказательств в ходе полицейского расследования. 3 марта 1993 г. был создан Высший Совет технической и научной полиции – консультативный орган при министре
внутренних дел. Главное управление Национальной полиции решило
ввести компьютеризованную систему обработки отпечатков пальцев,
осуществление которой было поручено французской компании
Morphosystèmes (1986 г.). Внедрение компьютерных информационных
технологий способствовало повышению эффективности внутриорганизационного контроля. В этих же целях в 1986 г. была создана Главная
инспекция службы (IGS).
Важнейшей составной частью преобразовательных мероприятий
стало введение в 1986 г. Деонтологического кодекса Национальной полиции: его разработка была предусмотрена Законом от 7 августа 1985 г.
Кодекс содержит 20 статей, объединенных в 4 раздела: вводные положения; общие требования к сотрудникам полиции; права и обязанности сотрудников полиции и их руководителей; о контроле над полицией.
Представляется, что наряду с причинами общего характера (необходимость регулировать различные аспекты профессионального поведения,
находящиеся вне сферы правового регулирования; дискреционный характер деятельности служащего полиции) принятие кодекса было обусловлено своеобразной конкретно-исторической ситуацией. Не случайно
с инициативой разработки полицейской деонтологии выступили полицейские профсоюзы. Профессиональный кодекс чрезвычайно важен как
для создания внутренней сплоченности, так и для внешнего позиционирования группы, без которого невозможно ее принятие общественностью в качестве профессиональной, а значит, обретения более высокого
социального статуса и престижа. Многочисленные ведомственные инструкции уточнили различные аспекты конкретного воплощения принципов профессиональной этики. Впоследствии изучение полицейской деонтологии неоднократно определялось руководством МВД в числе важнейших целей и условий развития профессиональной подготовки.
52
Renaudin F. l’inspection generale de la police nationale (IGPN/IGS) Du contrôle a
l’audit. Mémoire de DEA de Science Administrative Année de soutenance: 1999. URL: http://
tuisp.online.fr/1999/19990601_renaudin.doc (дата обращения: 05.11.2010).
184
Территориализация полицейской деятельности – следующее направление преобразований 1980–1990-х гг. Стремление увязать деятельность полицейских служб с потребностями и проблемами конкретной территории выразилось во введении илотажа, разработке проекта
полиции, приближенной к населению. Но в целом власти предпочли
глубокой реформе полицейской практики реформу «департаментализации», осуществив передачу ряда управленческих функций на уровень
департамента.
Главными составляющими политики модернизации Национальной
полиции Франции в период 1980–1995 гг. стали улучшение подготовки
сотрудников полиции, обновление материально-технической основы и
территориализация деятельности. Но если в отечественной литературе
итоги проведенных преобразований оцениваются весьма высоко, французская научная традиция оказывается более критичной, фокусируя
внимание на неспособности полиции остановить рост преступности53.
Тем не менее, избранные способы достижения большей эффективности
полиции в этот период (улучшение подготовки личного состава, ее материально-технического обеспечения, усиление присутствия сотрудников на обслуживаемой территории) способствовали ее превращению в
более мобильную, оперативную, профессиональную силу охраны общественного порядка. Изменился подход к развитию полиции. Несмотря на сопротивление части сотрудников полиции, она все больше
трансформировалась из закрытой, репрессивной структуры в более открытую к потребностям общества службу. Интеллектуализации полицейского труда и улучшению ее имиджа способствовало развитие научно-технических подразделений, процесс внедрения информационных
технологий и, наконец, создание и деятельность IHESI, ставшего полем
междисциплинарного изучения полицейского института, способствовавшего изучению
и распространению положительного опыта, углуб-
лению связей между полицейской наукой и практикой.
Реформирование полицейской деятельности во Франции в 1990-е гг.,
как и ряде других стран – Великобритании, Бельгии, США, Канаде и др. – происходило в тесной связи с обновленными концепциями
национальной безопасности, стержнем которых становится «принцип
коллективной ответственности за совместное «производство» безопасности», а также с учетом принципов и идей одной из самых амбициозных, претендующих на радикальное обновление деятельности органов
охраны порядка, концепций – “Сommunity policing”. Понятие “Commu-
53
Ibid.
185
nity policing” охватывает совокупность концепций и практик полицей-
ской деятельности в различных странах, имеющих в своей основе сходные черты54. Разнообразные ее стратегии и тактики базируются на широком подходе к безопасности и качеству жизни населения, имеют целью создание полиции, интегрированной в гражданское общество,
стремящейся к сотрудничеству в решении полицейских проблем, прежде всего, на местном уровне.
Французское правительство на возросшие требования населения в
сфере безопасности ответило выработкой концепции “police de
proximité” («близкой полиции»), французского варианта “Community
policing”. «Близкая полиция» понималась как общественная служба,
оказывающая населению услуги в сфере безопасности, обеспечивающая порядок и спокойствие в целом, а не как орган, ориентированный
только на борьбу с преступностью55. Различные формы привлечения
граждан к охране общественного порядка, распространенные в рамках
концепции в США, Великобритании, оказались чуждыми французской
политико-правовой традиции, предпочтение было отдано обновлению
способа деятельности полицейских служб и улучшению связей между
ними и территориальными общностями (коммунами)56.
Понятие «близость» появляется в официальном дискурсе в 1988–
1989 гг. Однако реорганизации в полиции начала 1990-х гг. не привели
к успеху «близкой полиции». Идея «близости» вернулась позже,
в 1995 г., когда был принят новый Закон о безопасности (LOPS). Три
его составные части – территориализация обеспечения безопасности,
понимание обеспечения безопасности как социальной службы и диагностика локальной ситуации (изучение проблем) воплотились в программе локальных контрактов безопасности 1997 г. и потребовали
масштабной реформы полиции. Этой потребности и отвечала доктрина
«близкой полиции». Поэтому в ее деятельности превентивный аспект
превалирует над репрессивным, отвечая в этом запросам жителей. Пешее патрулирование, назначение агентов на закрепленные территории,
илотаж, создание мини-постов и отделений полиции облегченного доступа, отделений полиции с фасадом по типу магазинных витрин, образование организаций добровольных помощников полиции, сотрудниче-
54
Trojanowicz R. C., Carter D. The Philosophy and Role of Community Policing. Copyright
© 1988. URL: http://www.cj.msu.edu/~people/cp/cpphil.html (дата обращения: 18.12.2010).
55
Bolle P.-H. La police de proximité: notion, institution, action // Eguzkilore. 1998. № 12.
Р. 172.
56
Donselot J., Wyvekens A. Le “Community policing” aux États-Unis un mode alternatif de
réglement des conflits urbains. Avril 2000. URL: http://www.gip-recherche-justice.fr/
recherches/syntheses/38-communitypolicing.pdf (дата обращения: 18. 12.2010).
186
ство с консультативными комитетами, постоянное информирование
жителей о мерах предупреждения преступлений, просвещение населения в вопросах предупреждения преступлений (например, советы потенциальным жертвам), усиленное внимание не тяжким преступлениям,
от которых больше всего страдает население – вот арсенал средств и
приемов работы «близкой полиции».
На первом этапе реформы (март 1999 г. – март 2000 г.) были осуществлены эксперименты в ряде мест. На втором этапе (апрель 2000 г. –
июнь 2002 г.) реформа началась в масштабе всей страны. Сокращение
уровня преступности не являлось непосредственной задачей «близкой
полиции», в отличие от нью-йоркской модели интенсивной полиции
«нулевой терпимости»57, ведь усиление присутствия полицейских в жилых районах могло привести (что и произошло) к росту преступности
за счет сокращения ее латентной составляющей.
Приход к власти во Франции в результате избирательной компании
2001–2002 гг. правых сил привел к серьезному изменению политики
безопасности. Принцип коллективного обеспечения общественной
безопасности по-прежнему лежал в ее основе, но, с одной стороны, был
осуществлен поворот в сторону усиления репрессивной составляющей,
а с другой, приоритет был отдан не развитию партнерских отношений
между государственными и негосударственными субъектами безопасности, а совершенствованию координации деятельности между правоохранительными службами, прежде всего, Национальной полицией и
Национальной жандармерией. Причем императивом преобразований
стала оптимизация деятельности государственных сил безопасности в
духе органического закона от 1 августа 2001 г., относящегося к законам
о финансах (LOLF) и предусматривающего рационализацию расходования государственных средств58.
Период 2002–2007 гг., прошедший под сильным влиянием Н. Саркози, стал чрезвычайно плодотворным в организационно-правовом
смысле. Закон о внутренней безопасности от 29 августа 2002 г.
№ 2002-109459 (LOPSI) предусмотрел обновление нормативных основ
57
Эта политика («нулевой терпимости» к проявлению любых, даже незначительных
нарушений закона, путем репрессии даже незначительных правонарушений) считалась
неуместной или абсолютно ошибочной в европейском обществе, поскольку подрывала
доверие населения.
58
Rapport d'information n°25 (2003–2004) de M. A. de Montesquiou, fait au nom de la
commission des finances, déposé le 15 octobre 2003. URL: http://www.senat.fr/rap/r03-0025/
r03-0025_mono.html (дата обращения: 09.12.2010).
59
Loi n°2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité
intérieure (дата обращения: 30.10.2010).
187
деятельности государственных служб безопасности, которые позволили
бы им более эффективно бороться с некоторыми формами преступности. Совершенствование «полиции близости» формально было включено в перечень основных направлений развития, и соответствующие
подразделения были сохранены. Вместе с тем позиция будущего правительства была сформулирована еще в ходе избирательной компании:
поскольку левые политические силы, находясь у власти, не приняли
мер, адекватных реальности, на них и была возложена главная ответственность за рост преступности. Реформа «близкой полиции», прямо не
осуждаемая, тем самым была дискредитирована. Яркие высказывания
нового министра внутренних дел Н. Саркози («Полиция нужна не для
того, чтобы организовывать футбольные матчи, но для того, чтобы арестовывать преступников»60) были восприняты большинством полицейских с воодушевлением. Неудача реформы «близкой полиции» была
обусловлена и другими факторами: слабостью концепции, отсутствием
ясно сформулированных целей и разработанных конкретных практик
деятельности для сотрудников полиции, критериев оценки ее деятельности, сокращением бюджета Национальной полиции, сопротивлением сотрудников полиции, уставших от реформ, ведущих к «культурной революции»61.
В скором времени при активном участии МВД была разработана
серия законодательных мер, предоставившая полиции (Национальной
полиции и Национальной жандармерии) дополнительные материальные
и юридические средства. В развитие Закона «О безопасности» 2002 г.
был принят Закон от 18 марта 2003 г. «О внутренней безопасности»
(LSI), адаптирующий уголовно-процессуальную систему к новым задачам и эволюции преступности. Среди мер, предоставляющих новые
возможности силам правопорядка: возможность проводить досмотр
транспортных средств в некоторых обстоятельствах и под контролем
судебной власти; предоставление должностным лицам, имеющим полномочия по расследованию правонарушений, возможность действовать
в границах всего департамента; разрешение вносить «генетическую»
информацию в криминалистические учеты всех подозреваемых и др.
Законом криминализированы ряд общественно опасных деяний: «пас-
60
Firchow T. L'évolution des doctrines d'emploi de la police au regard de la politique criminelle
dans les espaces urbains sensibles [Электронный ресурс] // Archives de politique criminelle. 2003.
№ 1. Р. 5. URL: http://www.cairn.info/article_p.php?ID_ARTICLE=APC_025_0071 (дата обра-
щения: 09.12.2010).
61
Ferret J. Évaluer la police dite de proximité? Certitude et incertitude tirées des
experiences françaises // Les Cahiers de la sécurité intérieure. 2003. № 53. P. 100.
188
сивное приставание к прохожим» с предложением оказания сексуальных услуг; незаконное занятие жилых помещений; незаконное занятие
частной и муниципальной территории «путешествующими людьми»
(при этом полиция получила право конфискации транспортного средства и лишения водительских прав сроком до трех лет, а также выдворения с незаконно занятой территории). Особые дебаты вызвала мера,
вводящая уголовное наказание лиц, собирающихся в местах общественного пользования жилых зданий (холлы, лестницы, лифты) и создающих определенный дискомфорт у жителей. Статья 61 Закона предусмотрела внесение в Кодекс строительства и жилища ст. L126-3: «Нападение или угроза совершения насильственных действий, осуществление препятствия свободному доступу и движению лиц в местах общего
пользования (холлы, лестницы, лифты), создающие также помехи безопасности жилищ в форме коллективных сборищ наказываются двумя
месяцами заключения в тюрьму и 3750 € штрафа». Закон от 2 марта
2010 г. об усилении борьбы против группового насилия и защите должностных лиц публичных служб (ст. 7) дополнил статью, уточнив, что в
случае, если «собрания в общих помещениях» сопровождаются нападениями или угрозами, виновные наказываются шестимесячным тюремным заключением и штрафом в размере 7500 евро62.
Закон от 9 марта 2004 г. № 2004-204 об адаптации юстиции к эволюции преступности63 в целях рационализации, удешевления и ускорения процедур судопроизводства расширил институты упрощенного
производства в отношении проступков и правонарушений.
Предоставление полиции дополнительных материальных и юридических средств сопровождалось введением управления «посредством
целей», которое было заимствовано из менеджмента частных предприятий и предусматривало поощрение тех, кто имеет хорошие показатели. В целом
административный мир Франции переживал в ту пору
масштабный импорт управленческих технологий, образцом которых
была Великобритания. Они получили название «новое публичное
управление», главный принцип которого состоит в том, что предоставляемые властью публичные услуги должны соответствовать потребностям общества и осуществляться при более низких затратах. Чтобы мо-
62
Loi n°2010-201 du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupes et la
protection des personnes chargées d'une mission de service public. URL: http://www.legifrance.
gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000021897659&dateTexte=&categorieLien=idl /
(дата обращения: 09.12.2010).
63
La loi n°2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la
criminalité. http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=JUSX0300028L (дата
обращения: 09.12.2010).
189
тивировать и контролировать деятельность полицейских подразделений
на основе «измеряемых целей», министром внутренних дел было введено ежемесячное опубликование статистики преступности: «О нас
должны судить по результатам... Мы должны развивать культуру результата, несмотря на определенный риск и дискомфорт, которые она
приносит».
Стремление отразить деятельность полицейских органов в показателях, аналогичных показателям производственных предприятий, не
было новым. «Индекс 4001», включающий 107 показателей полицейской
статистики, был введен в полиции Франции еще в начале 1970-х гг., основными критериями «производительности» полицейских служб были
два – количество обращений граждан и количество расследованных
правонарушений.
Опираясь на предложенную Ю. Е. Аврутиным систему требований
к показателям, используемым для измерения эффективности деятельности полиции, мы можем сделать вывод, что показатели для измерения
эффективности деятельности полиции и жандармерии Франции были
значимыми. Они отражали реальные результаты главных направлений
деятельности; причинно-следственные зависимости между деятельностью и ее результатами; стимулировали активность личного состава;
характеризовали вклад служб и отдельных сотрудников; обеспечивали
сравнение соответствующих показателей в пространстве и во времени;
отражали в измеряемой форме качественные характеристики функционирования системы64. К этому можно добавить, что в духе «нового публичного менеджмента» показатели позволяли сопоставлять результаты
и ресурсные издержки.
Внедрение «культуры результата», состоящей в готовности, навыках, привычке оценивать свои действия с точки зрения достижения значимых целей как в функционирование полицейской системы в целом,
так и в повседневную деятельность отдельного сотрудника, безусловно,
положительное явление. Управление посредством измеримых целей,
предполагающее опубликование результатов полицейской деятельности,
делало ее более прозрачной и стандартизированной на всей территории
государства, делая возможным общественную оценку. Это стремление
повысить эффективность исполнения полицией ее общественного предназначения повлекло за собой «карьерные реформы» 2004 г., которые
задумывались полицейскими администраторами именно с целью созда-
64
Аврутин Ю. Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел (государст-
венно-правовые, социальные и организационные аспекты изучения, оценки и проектирования) : дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1998. С. 13.
190
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]