Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Полицейская система Франции. Монография
.pdf
совых мероприятиях. Больше не идет речь о том, чтобы бросаться в
схватку с демонстрантами, но, используя эти методы и опираясь на суровую дисциплину спецподразделений, вынудить демонстрантов к рассеиванию
124
. С одной стороны, развивались методы спецподразделений,
основанные на концепции «сдержанного насилия», с другой стороны,
«...растущая автодисциплина протестующих, овладение навыками мир-
ных способов публичного выражения мнения, признанных властью,
способствуют, в итоге, тому, чтобы демонстрации становились все бо-
125
лее и более мирными»
.
В период оккупации Франции мобильная республиканская гвардия
была отделена от жандармерии и подчинена управлению кавалерии,
получив наименование «Гвардия». В 1944 г. были созданы республиканские роты безопасности (сила Национальной полиции), и с этого
времени именно они рассматривались властями как приоритетное специализированное подразделение в сфере охраны порядка, но справиться с
задачей в одиночку, без армии и мобильной жандармерии, они не
могли. Наконец, в 1965 г. процесс монополизации управления кризисными ситуациями внутри страны в руках специальных подразделений
(республиканские роты безопасности и подразделения мобильной жандармерии) завершился
126
.
Несмотря на сохранение военного статуса и специфического административного положения в период Третьей республики очевидна тенденция к функциональной демилитаризации жандармского корпуса,
осуществляемой под давлением, прямым и косвенным, полицейских и
навязываемой военными. Тенденция к централизации полиции, мощно
заявившая о себе уже в начале периода, усиливается под воздействием
кризиса в сфере обеспечения общественной безопасности рубежа XIX–
XX вв. В глазах политических деятелей, ученых-юристов, представляющих общественное мнение средств массовой печати, концентрация
сил общественного порядка в ведении Министерства внутренних дел
являлась главнейшим условием повышения эффективности уголовного
преследования преступников, поскольку благоприятствовала бы их сотрудничеству. Несмотря на то, что этого не произошло, напротив, На-
124
Ibid. P. 106.
125
Mann P. Pouvoir politique et maintien de l’ordre. Portée et limite d’un débat // Revue
française de sociologie. 1994. Р. 442.
126
Panel L. N. Retour à l’ordre et réformes [Электронный ресурс] // Revue historique des
armées. 2006. № 245. Р. 16–26. URL: http://rha.revues.org//index5412.html (дата обращения:
22.10.2009).
161
циональная жандармерия сохранила свою самостоятельность, предопределив формирование централизованной дуалистичной полицейской
системы, взаимодополнительность и взаимодействие элементов системы усилились. Обеспечение определенного уровня интегрированности
системы позволило преодолеть ее выявившуюся дисфункцию, обеспечив дальнейшее поступательное развитие.
162
ГЛАВА IV. РАЗВИТИЕ ПОЛИЦЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ
ФРАНЦИИ В ПОСЛЕДНЕЙ ТРЕТИ XX – НАЧАЛЕ XXI вв.
§ 1. Формирование «новой» политики внутренней
безопасности Франции в 1980–2000-е гг.
На рубеже XX–ХХI вв. национальное государство, важнейший социально-политический институт современности, вступило в период
глубокой трансформации. Столкнувшись с новыми вызовами, во многом инициированными глобализацией и ее социальными последствиями, главный из которых, возможно, состоит в необходимости разрешить фундаментальное противоречие между стремлением к устойчивому развитию и возрастанием различных рисков в современном мире,
государственная власть пытается разработать новые модели управления
обществом. Становление концепции «нового управления» коснулось и
полицейской сферы Франции, отразившись в смене доктрины охраны
общественного порядка (осуществляется исключительно государственными институтами) доктриной безопасности («производится» государством совместно со всеми заинтересованными субъектами).
Обеспечение безопасности является одной из важнейших целей государственной политики. Современное общество в связи с развитием
индивидуализации и сокращением сфер общественного контроля способствует возрастанию рисков, а, значит обостряет проблему экзистенциальной и онтологической безопасности личности, порожденную интенсивностью социокультурной динамики обществ модерна1. В этом
контексте институционализация отношений безопасности стала одним
из ведущих социально-политических процессов последних десятилетий
как на национальном уровне, так и в международном масштабе. Концепт «внутренняя безопасность» получил широкое распространение во
Франции, хотя французский законодатель не дал его легальной дефиниции. По определению известного криминолога М. Кюссона, «“внутренняя безопасность” обозначает совокупность средств, имеющих целью обеспечить защиту лиц, благ и институтов против угроз, которые
1
Гавров С. Н. Социокультурная традиция и модернизация российского общества :
монография. М., 2002. URL: http://www.bibliotekar.ru/gavrov-1/3.htm (дата обращения:
29.10.2010).
163
имеют своим источником само общество... Угрозы, которым надо противостоять, проявляются, главным образом, в различных формах преступности...»2.
В отечественной исследовательской литературе, несмотря на разнообразие определений понятия «безопасность», утвердился единый
подход, или, по определению Н. Н. Рыбалкина, «парадигма защищенности», сущность которой состоит в том, что «под безопасностью понимается “состояние защищенности” чего-либо», а «обеспечение безопасности строится вокруг угроз, от которых необходимо защищаться»3.
Очевидно, что достижение абсолютной безопасности невозможно.
Несмотря на это, человек способен воспринимать свою жизненную ситуацию как безопасную, безопасность можно определить также как
чувство человека, которое сродни вере в то, что его фундаментальным
интересам ничто и никто не угрожает. Как показал Д. А. Болдуин, безопасность с объективной точки зрения означает слабую вероятность
нанесения вреда защищаемым ценностям (жизни, собственности, национальному суверенитету), в субъективном смысле – отсутствие страха перед угрозами4. Чувство безопасности, во-первых, не требует защищенности от любой угрозы, во-вторых, оно находится в сложном соотношении с объективными фактами и зависит не столько от фактического положения дел, сколько от представления о нем, складывающегося на основе индивидуальных особенностей под влиянием информации,
поставляемой СМИ, политиками, профессионалами. Эти рассуждения
позволяют понять, насколько непростым делом является выработка политики безопасности.
В зарубежной научной традиции в изучении феномена безопасности утвердились два основных подхода. Реалистический (классический)
подход (в принципе соотносится с «парадигмой защищенности») опирается на философскую традицию Нового времени, идущую от Б. Спинозы и Т. Гоббса до М. Хайдеггера
, полагающую как аксиому право человека на жизнь, выживание, сопрягающую безопасность с человеческой сущностью и существованием, познанием, отношением к другому
человеку, жизнью и смертью, хаосом и порядком. Концепция безопас-
2
Cusson M. Qu’est-сe que la sécurité intérieure? URL: http://www.crim.umontreal.ca/
cours/cri1600/prepress/cahier32.pdf (дата обращения: 29.10.2010).
3
Рыбалкин Н. Н. Природа безопасности // Вестник Моск. ун-та. Сер. 7, Философия.
№ 5. 2003. С. 49.
4
Baldwin D. A. The concept of security [Электронный ресурс] // Review of International
Studies, 1997. 23 (1). Р. 13–14. URL: http://www.scribd.com/doc/39210060/Baldwin-TheConcept-of-Security (дата обращения: 29.10.2010).
164
ности, производная от гоббсовского видения человеческой природы,
фактически превращает ее в фундаментальный принцип политики.
В этом ключе во французском праве безопасность (la sûreté), начиная с Декларации прав человека и гражданина 1789 г., определяется как
цель, снимающая противоречие между свободой и мерами охраны.
В статье 2 Декларации она возводится в ранг «естественного и неотъемлемого права человека», гарантирование которого возлагается на государственные власти. В рамках этого подхода безопасность обеспечивается государством, а усилия практиков и исследователей направлены
на выявление угроз и поиск эффективных стратегий противодействия
им. В связи с развитием процессов глобализации, фрагментации национального социально-политического пространства, если не снижающих
роль государственной политики в современном мире, то значительно
усложняющих условия ее реализации формированием новых сетей власти и конкуренции, а также в связи с появлением постмодернистских
методологических стратегий, среди исследователей большую популярность приобрел конструктивистский подход. Угрозам безопасности, как
и всему социальному миру, приписывается социально сконструированная природа, акцент делается на субъективной стороне безопасности.
Безопасность, таким образом, не обеспечивается государством, а определяется всеми участниками (акторами) поля безопасности5.
В ходе модернизации французского общества в XVIII – первой половине XX вв. государство стало единственным гарантом общественного порядка, приобретя монополию на применение насилия, обеспечение
безопасности как государственных институтов (государственная безопасность), так и всех субъектов общественной жизни (общественная
безопасность). Деятельность полицейских подразделений была направлена на решение задач общенационального масштаба. Акцент в обеспечении безопасности в 1950–1970-е гг. делался на предотвращении и подавлении массовых беспорядков, а охрана общественного порядка понималась в большей степени как «поддержание порядка и доминирование в публичном пространстве в глазах разного рода манифестантов»6.
Рост преступности и увеличение запросов граждан в сфере обеспечения «повседневной» безопасности привели к качественному изменению понимания внутренней безопасности и деятельности по ее обеспе-
5
Ceyhan A. Analyser la sécurité: Dillon, Waever, Williams et les autres [Электронный
ресурс] // Cultures & Conflits. 1998. № 31–32. URL: http://conflits.revues.org/index541.html. (да-
та обращения: 25.10.2010).
6
Monjardet D. La police et la publique // Les Pouvoirs et responsabilités de la police dans
une société démocratique. Strasbourg, 2000. P. 133.
165
чению. «Перед властью все настоятельнее встает требование… принять
новую концепцию обеспечения общественного порядка. Полицейская
функция не может быть больше монополией администрации. Она уже
осуществляется негосударственными органами, будь это милиция или
частные охранные предприятия… Будущее в том, что все управляемые
станут полицейскими!»7.
В становлении и развитии новой политики в сфере внутренней
безопасности Французского государства можно выделить четыре этапа:
I. 1977–1982 гг. – теоретическое оформление нового подхода к
борьбе с правонарушениями, предусматривающего приоритетное внимание профилактической деятельности, осуществляющейся на основе
тесного сотрудничества государственных органов, муниципальной власти, общественных организаций и коммерческих предприятий.
II. 1982–1991 гг. – развитие органами местного самоуправления
профилактической деятельности, главным образом, предназначенной
для воздействия на социальные корни преступности.
III. 1991–1995 гг. – политика предупреждения преступности была
осмыслена и организована как составная часть общегородской политики безопасности, понимаемой как системная деятельность, включающая как репрессивную, так и превентивную составляющую.
IV. 1995–2010 гг. – разработка и развитие национальной концепции
общей безопасности. Безопасность была определена в качестве базовой
ценности французского общества, «продукта», производимого сообща.
Но в сравнении с периодом 1980-х гг., когда местные органы власти
осуществляли автономную и инициативную профилактическую работу,
опека государства усилилась. Национальное законодательство периодически подтверждало инициирующую и координирующую роль префекта в «производстве» безопасности на местах. Больший акцент был
сделан на развитии кооперации государственного сектора «производства» безопасности – полиции, юстиции.
В 1970-е гг. органы власти Франции столкнулись с резким ростом
городской преступности и повышением тревожности у населения, связанной со страхом стать жертвой преступления. С 1960 г. по 1977 г.
уровень преступности вырос более чем в три раза. Если в 1960 г. было
совершено 574 тыс. уголовных преступлений, то в 1977 г. был достигнут порог 2 млн. В дальнейшем динамика роста преступности была
следующей: 1981 г. – 2,9 млн, 1994 г. – 3,9 млн, 2001 г. – 4 млн преступлений8. Для обозначения обеспокоенности населения состоянием пре-
7
Gleizal J. J. Plutôt démocratiser que contrôler // Déviance et société. 1979. № 4. Р. 359.
8
Bauer A. Géographie de la France criminelle. Odile Jacob, 2006. Р. 20.
166
ступности стало широко употребляться понятие “le sentiment
d’insécurité”, в буквальном переводе означающее «чувство небезопас-
ности», которое подразумевало как беспокойство личного характера,
вызванное непосредственным столкновением с разными формами правонарушений или проживанием в неблагополучном районе, так и общественную озабоченность состоянием правопорядка. Мощным фактором, усиливающим страхи населения, стал рост административных деликтов и различных форм проявления неуважения к нормам общественной жизни, за которыми во французской практике закрепилось название “incivilités” (букв. «невежливость, невоспитанное поведение»), в
итальянской – “disordine” (беспорядки), в английской – “antisocial
behaviour” (антиобщественное поведение), американской – “soft crimes”
(легкие преступления) или “signs of disorders” (знаки беспорядка). Эти
«беспорядки» могли быть физическими (нанесение ущерба зданиям,
граффити, брошенные разбитые транспортные средства и т. д.), социальными («оккупация» публичных мест лицами в состоянии алкогольного и наркотического опьянения, молодежными группировками, дилерами и т. д.). Для обозначения новых форм уличной преступности с
1991 г. во Франции стал использоваться еще один концепт – «городское
насилие».
Озабоченность населения состоянием безопасности привела к росту случаев самозащиты, а также к крайней политизации проблемы
борьбы с преступностью, что отразилось в тематике дебатов в ходе национальных и муниципальных выборов. Было положено начало вовлечению органов местного самоуправления в деятельность по обеспечению общественного порядка, традиционно считавшуюся монополией
государства. Поиск повышения эффективности борьбы с преступностью происходил в контексте определенных административнополитических процессов. В целях более полного учета повседневных
запросов населения, которые лучше видны на уровне локальной реальности, отраслевая логика государственного управления дополнилась
территориальной. Политической мыслью овладела идея «близости к населению», прямо свидетельствовавшая о кризисе доверия политической
власти – централизованной, дистанцированной от граждан. «Близость»
в пространстве, времени и в отношениях стала главным инструментом
достижения эффективности, что сделало «локальное» пространством
решения различных социальных проблем. Законы 1983–1985 гг., касавшиеся децентрализации управления, решали задачу приближения
публичных служб к гражданам.
В 1977 г. был создан межведомственный комитет во главе с министром юстиции А. Пейрефиттом. В его известном Докладе впервые бы-
167
ли высказаны основополагающие идеи нового подхода к вопросам
безопасности и предупреждения преступности: взаимодействие всех
заинтересованных участников, учет мнения населения, сочетание репрессивных и превентивных методов. Они были развиты в итоговом
докладе 1982 г. комиссии мэров по вопросам безопасности под председательством Ж. Боннмэзона «Против преступности: предупреждение, репрессия, солидарность».
Вскоре, в 1983 г., во Франции были учреждены Национальный совет предупреждения преступности и соответствующие советы в департаментах и коммунах.
Постепенно политика предупреждения преступности была осмыслена и организована как составная часть городской политики безопасности, соединившей деятельность государственных органов, преимущественно репрессивную, и деятельность органов местного самоуправления, преимущественно превентивную. Смена правящих политических сил нарушала равновесие между превентивной и репрессивной составляющими политики безопасности то в сторону усиления первой
(с приходом левых к власти (1991–1993 гг., 1997–2002 гг.), то – второй
(с утверждением у власти правых (1993–1997 гг., с 2002 г. – по настоя-
щее время), но общие ее контуры оставались неизменными. В 1989 г. по
инициативе Ж. Боннмэзона был учрежден Европейский форум городской безопасности (FESU), вслед за которым были созданы национальные форумы, среди них Французский форум (FFSU). Давая оценку конкретным воплощениям городской безопасности, К. Жоржеон, руководитель исследовательской группы, изучающей трансформации публичной
службы во Франции, отметила их «несовершенство» – поспешность и
несистемность принимаемых решений, слабое финансирование и
незначительное участие в совместной работе органов правосудия и полиции.
Исследователи в лучшем случае характеризовали городскую политику
того периода «как лабораторию, где вырабатывались новые отношения
между государственной властью и административно-территориальными
образованиями» (Ж. Донзело), а в худшем – как «пример политического
волюнтаризма правительств» (П. Ле Гале)
9
.
В 1990-е гг. инициатива в концептуальной разработке политики
местной безопасности во Франции переходит к Министерству внутренних дел, что свидетельствовало о стремлении государства контролировать процесс децентрализации управления и корректировать его недо-
9
Gorgeon C. et Bailleau F. Vers un nouvel ordre social? Une autre lecture des questions
d'insécurité et de délinquance. URL: http:// www.globenet.org/archives/web/2006/www.
globenet.org/horizon-local/acadie/ordresocial.html (дата обращения: 01.02.2009).
168
статки и результаты. Общим пространством обсуждения и концептуальной разработки вопросов обеспечения безопасности стал образованный в 1989 г. Институт высоких технологий по вопросам внутренней
безопасности (IHESI), выполнивший функцию когнитивного компонента институциональной среды сферы безопасности.
Идея «близости» государственных органов к населению была положена в основу национальной политики безопасности в 1995 г., когда
был принят Закон от 21 января 1995 г. «Об ориентировании и установлении положений, относящихся к безопасности» – LOPS. Его три основополагающих элемента – территориализация обеспечения безопасности, понимание обеспечения безопасности как социальной службы и
диагностика локальной ситуации – были развиты в правительственной
программе локальных контрактов безопасности 1997 г. Было закреплено понимание безопасности как базовой ценности французского общества, «продукта», производимого сообща. Статья 1 Закона определила
безопасность как «фундаментальное право» граждан, после 1995 г. законодатель мыслил в рамках этой теоретической конструкции. В статье 3 были сформулированы направления политики безопасности:
«Распространение на всей территории страны полиции близости, отвечающей на ожидания и на потребности граждан в вопросе о безопасности; усиление сотрудничества между полицией, жандармерией и таможней в их деятельности на благо безопасности; среди задач, выполняемых персоналом полиции, обозначение в качестве приоритетных
тех, что прямо способствуют сохранению или усилению безопасности;
усиление международного сотрудничества в вопросе о безопасности,
начиная с выполнения международных и европейских обязательств
Франции»10.
Одновременно правительством была принята концепция «близкой
полиции» (полиции, наделенной универсальными функциями, действующей на конкретной территории в постоянном контакте с населением, партнерстве со всеми субъектами безопасности в рамках контрактов
локальной безопасности), эксперимент по внедрению которой был начат в 1999 г.
Идея совместного «производства» безопасности всеми заинтересованными субъектами опиралась на получившие распространение новые
способы и принципы управления и в других секторах публичной службы (общий подход, партнерство, проект, близость), которые можно обо-
10
Loi n°95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation relative à la sécurité. URL: http://www.
legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000005617582&dateTexte=20101010
(дата обращения: 30.10.2010).
169
значить понятием “gouvernance” (фр.) или “governance” (англ.). Термин
“gouvernance” служит для обозначения искусства или способа управле-
ния системой, состоящей из множества элементов (государство, местные органы власти, негосударственные организации, ассоциации, международные инстанции), которые располагают, каждый в различной
степени, способностью принимать решения11. «…Общий смысл концепции “governance” состоит в том, что государственное управление
утрачивает прежнюю жесткость, детализированность и регламентированность... В противовес привычной практике публичного управления,
основанной на иерархии и предполагающей неукоснительное выполнение приказов, главными параметрами новой концепции становятся согласие и договор»12.
Концепты «совместного производства безопасности» и «территориализации» публичной деятельности нашли конкретное отражение в
локальных контрактах безопасности, введенных приказом МВД Франции от 28 октября 1997 г. Дискуссии прежних лет были учтены в признании того, что «безопасность не может быть делом только служб Национальной полиции и жандармерии...», а значит, «необходимо организовать активное и постоянное партнерство со всеми, кто на местном
уровне в состоянии вносить вклад в безопасность»13. «Чувство небезопасности» было признано важнейшим элементом реальности, который
необходимо учитывать при составлении контрактов. Приказ определил
условия составления, содержание контрактов и способы контроля их
выполнения. Ответственность за их подготовку (организация обсуждения содержания с обязательным участием прокуроров Республики, мэров, руководителей полиции и жандармерии, членов коммунального
совета предупреждения преступности) была возложена на префектов.
К концу 1998 г. было заключено 220 контрактов, в стадии разработки
находились более 470, в 2006 г. число заключенных контрактов достигло
687. По мере того как выявилась целесообразность их подписания не на
уровне отдельной коммуны, а на уровне территории населенного пунк-
11
Baron C. La gouvernance: débats autour d’un concept polysémique [Электронный ресурс] // Droit et Société. 2003. № 54. URL: http://www.reds.msh-paris.fr/publications/
revue/html/ds054/ds054-03.htm (дата обращения: 30.10.2010).
12
Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ административных реформ: От нового государственного менеджмента к концепции “governance” // Полис. 2003. № 4. С. 55.
13
Circulaire du 28 octobre 1997 relative à la mise en oeuvre des contrats locaux de
securité. URL: http://www.yvelines.pref.gouv.fr/sections/securite/securite_publique/reseau_
des_coordonna/docscoord/28octobre1997/downloadFile/file/28octobre1997 (дата обращения:
22.02.2009).
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]