Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

7.2.Предмет оспаривания

7.2.Предмет оспаривания

Предметом оспаривания являются нормативные правовые акты, ненормативные акты (решения, действия), бездействие субъектов публичного права.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г.).

В соответствии со ст. 46 Конституции РФ и гл. 25 ГПК РФ граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержа-

141

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

щие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

Кдействияморгановгосударственнойвласти,органовместного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу гл. 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прависвободгражданиорганизацийилисоздалопрепятствия

ких осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

Кбездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и инымиактами,определяющимиполномочияэтихлиц(должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом (п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

7.3. Сроки обращения в суд

Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении

142

7.3. Сроки обращения в суд

жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом. Уважительной причиной считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) (ст. 5

Закона от 27.04.1993 г.).

Согласно ст. 256 ГПК РФ, гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Установление в законе сроков для обращения в суд с заявленияминадействия(бездействие)должностныхлицобусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенностьпубличныхправоотношенийинеможетрассматриваться как нарушение права на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока согласно ст. 134 и ч. 2 ст. 256 ГПК РФ не является основанием для отказа в принятии заявления. Вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, т. е. в предварительном судебном заседании или судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом1.

Действующим законодательством предусмотрены специальные сроки оспаривания отдельных решений, действий или бездействия (например, ч. 2 ст. 441 ГПК РФ, ст. 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской

1 Определение Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. № 191-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Миронова Валерия Валентиновича на нарушение его конституционных прав ч. 1 ст. 256 ГПК РФ // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 6.

143

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Федерации», ст. 357 ТК РФ, п. 3 ст. 10 Федерального закона «О беженцах», п. 4 ст. 7 и п. 7 ст. 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», пунктом 3 статьи 8 Федерального закона «О вынужденных переселенцах») (п. 24 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 г.).

Если исходить из материально-правовой природы сроков для обращения в суд, то они не являются пресекательными. К ним неприменимы положения ч. 1 ст. 109 ГПК РФ и ч. 2 ст. 115 АПК РФ, устанавливающие последствия пропуска процессуальных сроков. Пропуск сроков обращения в суд не погашает право на подачу заявления, а следовательно, суд не вправе отказать в принятиизаявленияпоэтимоснованиямиисследуетобстоятельства пропуска уже в ходе судебного разбирательства. Однако есть мнение о том, что «определенный ч. 1 ст. 256 срок носит не материально-правовой, а процессуальный характер. Он не является сроком исковой давности. Срок, о котором идет речь, являетсячастнымслучаемпроцессуальныхсроков,порядокисчисления и восстановления которых регулируется нормами гл. 9»1.

В ст. 256 ГПК РФ ничего не сказано по поводу того, кем применяются сроки обращения в суд в случае обнаружения факта их пропуска: по инициативе суда или по заявлению заинтересованной стороны. Исковая давность применяется только по заявлению стороны в споре, сделанному до вынесения судом решения (ст. 199 ГК РФ). Согласно одной из точек зрения, в делах, возникающих из публичных правоотношений, суд обязан самостоятельно выяснить причины пропуска срока на обращение с заявлением в суд2. Согласно другой точке зрения, ч. 6 ст. 152 ГПК РФ, в соответствии с которой в предварительном судебном заседании может рассматриваться возражение ответчика относительно пропуска истцом без уважительных причин срока исковой давности для защиты права и установленного

1Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / отв. ред. М. С. Шакарян. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003. С. 429. (автор комментария к гл. 25 ГПК – А. Т. Боннер).

2См., напр.: Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. Г. А. Жилина. М.: ТК Велби, 2004.

144

7.3. Сроки обращения в суд

федеральным законом срока обращения в суд. Это позволяет сделать вывод о том, что здесь можно применить аналогию закона и распространить это правило на сроки обращения в суд. Следовательно, и в делах, возникающих из публичных (административных) правоотношений, применение судом срока обращения в суд будет правомерным при условии заявления лицом (к которому предъявлено требование по делу, возникшему из публичных правоотношений) об истечении данного срока1.

Однако, поскольку речь в данной норме идет об истце и ответчике – лицах, которые не участвуют в делах, возникающих из публичных правоотношений, – некоторые авторы полагают, что только прямое закрепление соответствующих правил в гл. 25 ГПК РФ или указание в ч. 6 ст. 152 на заинтересованное лицо, действия которого оспариваются в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, может снять все вопросы. В АПК РФ норма, аналогичная ч. 6 ст. 152 ГПК РФ, отсутствует2.

Верховный Суд РФ на вопрос о том, обязан ли суд по своей инициативе применять последствия пропуска заявителем срока, предусмотренного ст. 256 ГПК РФ, пояснил, что согласно ч. 2 ст. 256 ГПК РФ причины пропуска срока на обращение с заявлением в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления. Следовательно, судом выясняются причины пропуска срока на обращение с заявлением в суд независимо от того, имеются ли заявления о пропуске срока от лиц, участвующих в деле, либо нет, поскольку дело возникло из публичных правоотношений3.

1См.: Грось Л. А. К вопросу о сроках в материальном и процессуальном праве // Юрист. 2005. № 10; Ильин Б. В. Применение судом срока исковой давности, срока обращения в суд и (или) иных аналогичных сроков // Право

иэкономика. 2006. № 4; Научно-практический комментарий к ГПК РФ / под ред. В. М. Жуйкова, В. К. Пучинского, М. К. Треушникова. М., 2003. С. 348.

2См.: Грибков Д. А. Сроки судебного оспаривания ненормативных актов // Законодательство. 2007. № 6. С. 48.

3 Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2003 года //

Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 3. С. 23–24.

145

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

ПленумВерховногоСудаРФподанномувопросуразъяснил следующее: «Принимая во внимание положения статьи 256 ГПК РФ, необходимо по каждому делу выяснять, соблюдены ли сроки обращения заявителя в суд и каковы причины их нарушения, а вопрос о применении последствий несоблюдения данных сроков следует обсуждать независимо от того, ссылались ли на это обстоятельство заинтересованные лица...

Исходя из положений ч. 1 ст. 4 и ч. 1 ст. 256 ГПК РФ, срок обращения с заявлением в суд начинает течь с даты, следующей за днем, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и свобод, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности или о привлечении к ответственности. Обязанность доказывания этого обстоятельства лежит на заявителе.

Поскольку вопросы соблюдения срока обращения в суд касаются существа дела, выводы о его восстановлении или об отказе в восстановлении в силу ч. 4 ст. 198 ГПК РФ должны содержаться в решении суда.

При установлении факта пропуска без уважительных причин указанного срока, суд, исходя из положений ч. 6 ст. 152, ч. 4 ст. 198 и ч. 2 ст. 256 ГПК РФ, отказывает в удовлетворении заявления в предварительном судебном заседании или в судебном заседании, указав в мотивировочной части решения только на установление судом данного обстоятельства» (п. 24 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

По мнению Д. А. Грибкова, разъяснения Верховного Суда РФ основаны на упрощенном понимании сущности публичного судопроизводства, при котором суд всегда императивно инициативен, вне зависимости от субъекта приложения его полномочий. Суд, в обязательном порядке выявляя причины пропуска сроков обращения в суд, действует против (!) заявителя, т. е. заведомо слабой стороны. Даже в исковом производстве, где в материальных правоотношениях предполагается изначальный паритет сторон, исковая давность может быть применена судом только по заявлению стороны в споре (ст. 199 ГК РФ). Таким образом, истец по сравнению с заявителем в публичном

146

7.3. Сроки обращения в суд

производстве, является более защищенным. Причины пропуска сроков обращения в суд могут быть исследованы судом только при наличии заявления со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, чьи ненормативные акты, решения или действия (бездействие) оспариваются заявителем. После того как заинтересованной стороной был поднят вопрос о пропуске сроков обращения, суд вправе по собственной инициативе восстановить пропущенный срок даже при отсутствии ходатайства заявителя, если из материалов дела следует наличие уважительных причин для восстановления. Указанное правило могло бы стать в один ряд с изъятиями, предусмотренными законом в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений1.

Именно так решен данный вопрос в ст. 100 КАС Украины, согласно которой «пропуск срока обращения в административный суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска при условии, если на этом настаивает одна из сторон (ч. 1). Если суд признает причину пропуска срока обращенияксудууважительной,административноеделорассматривается и разрешается в порядке, установленном настоящим Кодексом (ч. 2). Исковые заявления принимаются к рассмотрению административным судом независимо от истечения срока обращения к административному суду (ч. 3)». Представляется, что в проекте КАС РФ следует предусмотреть правило о том, что если субъект, к которому предъявлено требование по делу, возникшему из публичных правоотношений, не заявит в суде о пропуске предусмотренного законом срока, то суд не вправе по своей инициативе выяснять причины его пропуска и тем более отклонять жалобу по мотиву пропуска этого срока.

Обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части не ограничено сроком, в течение которого этот акт может быть оспорен.

Решением Верховного суда субъекта Российской Федерации отказано в удовлетворении заявления о признании недействительным правового акта по основанию пропуска сро-

1 См.: Грибков Д. А. Указ. соч. С. 49.

147

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

ка для обращения с жалобой в суд, установленного ст. 239.5 ГПК РСФСР, ст. 5 Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями). Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ это решение отменено и дело направлено на новое рассмотрение в тот же суд по следующим основаниям.

Гр. К. обжалует нормативные правовые акты, которые сроком действия во времени не ограничены и рассчитаны на неоднократное их применение, что в каждом случае затрагивает права и свободы неопределенного круга субъектов общественных отношений, регулируемых этими актами. Поскольку незаконным нормативным актом гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица нарушаются в течение всего периода действия данного акта, то срок для обращения с жалобой в суд не может исчисляться со дня вступления акта в силу. Такой акт может быть оспорен в любое время его действия как

вцелях предотвращения негативных последствий в будущем, так и для пресечения длящегося нарушения гражданских прав1.

Таким образом, во время действия оспариваемого нормативного правового акта (отдельных оспариваемых положений нормативного правового акта) право на подачу заявления не ограничено каким-либо сроком. После прекращения действия оспариваемого нормативного правового акта (отдельных оспариваемых положений нормативного правового акта) заявление о его оспаривании рассмотрению не подлежит.

1Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за I квартал 1998 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. № 9. С. 9; Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам: Обжалование

всуд нормативных актов, принимаемых органами государственной власти и

управления // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. № 8. С. 11–24.

148

7.4.Порядок уплаты судебных расходов

7.4.Порядок уплаты судебных расходов

По ГПК РСФСР граждане, административные органы и должностные лица освобождались от уплаты судебных расходов в доход государства по делам, возникающим из адми- нистративно-правовых отношений (п. 10 ст. 80 ГПК РСФСР. То есть речь шла о безоговорочном освобождении от уплаты государственной пошлины по делам, возникающим из адми- нистративно-правовых отношений как до, так и после подачи жалобы, независимо от того, в пользу кого состоялось решение. В дальнейшем от уплаты судебных расходов в доход государства освобождались граждане, административные органы и должностные лица – по делам, возникающим из администра- тивно-правовых отношений, за исключением случаев, предусмотренных ст. 90 ГПК РСФСР (п. 10 ст. 80 ГПК РСФСР в ред. Указов Президиума Верховного Совета РСФСР от 01.08.80, от

16.11.81, от 29.01.88, Закона РФ от 04.03.92)1.

Согласно ч. 1 ст. 90 ГПК РСФСР стороне, в пользу которой состоялось решение, суд присуждал с другой стороны, все понесенные по делу судебные расходы, даже если эта сторона была освобождена от уплаты судебных расходов в доход государства. Если иск был удовлетворен частично, то указанные в настоящей статье суммы присуждались истцу пропорционально размеру удовлетворенных судом исковых требований, а ответчику – пропорционально той части исковых требований, в которой истцу было отказано.

Затем гл. 7 ГПК РСФСР была дополнена ст. 90.1. «Распределение судебных издержек, связанных с рассмотрением жалобы» (в ред. Закона РФ от 28.04.93)2, согласно которой судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом на гражданина, если суд вынесет решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на государ-

1Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 32. Ст. 987; 1981. № 46. Ст. 1555; 1988. № 5. Ст. 137; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 768.

2Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1993. № 22. Ст. 787.

149

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

ственный орган, общественную организацию или должностное лицо, если суд установит, что их действия были незаконными.

Данная норма касалась судебных издержек, которые являются одной из составных частей судебных расходов, и имела непосредственное отношение к производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений, т. е. являлась специальной нормой гл. 7 ГПК РСФСР.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона РФ от 27.04.1993 г. судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом на гражданина, если суд вынесет решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего, если установит, что их действия (решения) были незаконными.

Судебные издержки возлагаются на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего также в случае признания судом их действий (решений) законными, если поданная гражданином жалоба вышестоящему в порядке подчиненности органу, объединению, должностному лицу была оставлена без ответа либо ответ дан с нарушением срока, установленно-

го ст. 4 Закона от 27.04.1993 г. (ч. 2 ст. 9).

Таким образом, с учетом изменений и дополнений в ГПК РСФСР, граждане, административные органы и должностные лица освобождались от уплаты судебных расходов по делам, возникающим из административно-правовых отношений, за исключением случаев, предусмотренных ст. 90 и 90.1 ГПК РСФСР. При подаче жалобы государственная пошлина не уплачивалась. Государственная пошлина и судебные издержки взыскивались на основании решения суда с гражданина в случае отказа в удовлетворении жалобы, либо с государственного органа, общественной организации или должностного лица, если их действия были признаны судом незаконными.

Однако сохранялась неопределенность в правовом регулировании вопросов возмещения расходов на оплату услуг

150