Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

4.2. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений, суду общей юрисдикции

ляет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (гл. 30 КоАП РФ).

В порядке гл. 25 ГПК РФ суды не вправе рассматривать дела об оспаривании:

решений, для которых гл. 30 КоАП РФ установлен порядок их обжалования, в частности постановлений по делам об административных правонарушениях (в том числе их обжалования по мотиву неразрешения в постановлении указанного в ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ вопроса об изъятых вещах и документах, о вещах, на которые наложен арест), а также определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;

решений, действий (бездействия), в отношении которых КоАП РФ не предусматривает порядка обжалования и которые, являясь неразрывно связанными с конкретным делом об административном правонарушении, не могут быть предметом самостоятельного обжалования (доказательства по делу, которыми являются и протоколы о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении). В этом случае доводы о недопустимости конкретного доказательства либо применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении могут быть изложены как в ходе рассмотрения дела, так и в жалобе на постановление или решение по делу об административном правонарушении. Однако если производство по делу об административном правонарушении прекращено, то действия, совершенные при осуществлении производства по этому делу, повлекшие за собой нарушение прав и свобод гражданина или организации, создание препятствий к осуществлению ими прав и свобод, незаконное возложение какой-либо обязанности после прекращения производства по делу, могут быть оспорены по правилам гл. 25 ГПК РФ. В таком же порядке могут быть оспорены действия должностных лиц в случае, когда дело об административном правонарушении не возбуждалось

71

Тема 4. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений

(п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

Впорядкегл.25ГПКРФсудыневправерассматриватьдела об оспаривании решений, действий (бездействия), связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права:

решений, действий (бездействия), совершенных указанными в ст. 123 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ) лицами и связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права при осуществлении производства по конкретному уголовному делу (включая досудебное производство). Вместе с тем, в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, могут быть оспорены действия должностных лиц, совершенные ими при осуществлении опе- ративно-розыскных мероприятий и не подлежащие обжалованию в порядке уголовного судопроизводства, а также действия должностных лиц оперативно-розыскных органов, отказавших лицу, виновность которого не доказана в установленном законом порядке, в предоставлении сведений о полученной о нем в ходе оперативно-розыскных мероприятий информации, или предоставивших такие сведения не в полном объеме (ч. 3 и 4 ст. 5 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»);

решений, действий (бездействия), связанных с разрешением уполномоченными органами вопроса об освобождении от уголовной ответственности (в частности, об обжаловании лицом, отбывшим наказание, неприменения в отношении него акта об амнистии);

прямо названных в УПК РФ решений и действий, которые не связаны с каким-либо возбужденным уголовным делом: постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 1 ст. 125 УПК РФ), отказа в приеме сообщения о преступлении (ч. 5 ст. 144 УПК РФ), решения Генерального прокурора Российской Федерации или его заместителя о выдаче лица (ст. 463 УПК РФ).

Вместе с тем, дела по жалобам содержащихся под стражей подозреваемых и обвиняемых, а также лиц, осужденных

72

4.3. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений, арбитражному суду

к лишению свободы, на действия администрации следственных изоляторов или исправительных учреждений, связанные с ненадлежащими условиями содержания (например необеспечение осужденных надлежащей медицинской помощью), а также на решения о применении администрацией следственных изоляторов или исправительных учреждений мер дисциплинарного взыскания рассматриваются по правилам гл. 25 ГПК РФ (п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

4.3. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений, арбитражному суду

Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:

1)об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

2)об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственнойвластисубъектовРоссийскойФедерации,органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

3)об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

4)о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность,

73

Тема 4. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений

обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;

5) другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (ст. 29 АПК РФ).

Дела об оспаривании нормативных правовых актов подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела, в частности, в ст. 138 Налогового кодекса Российской Федерации, ст. 13 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию», ст. 43 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» (п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»)1.

Суды общей юрисдикции не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов (например, абзацем первым п. 2 ст. 138 Налогового кодекса Российской Федерации, п. 4 ст. 5 Таможенного кодекса Российской Федерации, ст. 36 Федерального закона «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров», статьей 71 Федерального закона «О государственном регулированиитарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции») (п. 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29 ноября 2007 г.).

В судах общей юрисдикции жалобы на постановление по делу об административном правонарушении рассматрива-

1 Вестник ВАС РФ. 2003. № 2 (далее – постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2002 г. № 11).

74

4.3. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений, арбитражному суду

ются по правилам, установленным КоАП РФ. В арбитражный суд постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ).

Дела,возникающиеизадминистративныхииныхпубличных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренных АПК РФ, с особенностями, установленными в разделе III АПК РФ «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений», если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральными законами (ч. 1 ст. 189 АПК РФ).

Дела об административных правонарушениях (§ 1 гл. 25 АПК РФ) и дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (§ 2 гл. 25 АПК РФ) рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в гл. 25 АПК РФ и в федеральных законах об административных правонарушениях. Таким образом, в арбитражно-процессу- альное законодательство «внедрены» административно-про- цессуальные нормы.

«Вопрос о разграничении подведомственности дел об административных правонарушениях судам общей юрисдикции и арбитражным судам в ч. 1 и 3 ст. 30.1 КоАП решен нечетко. Связано это с тем, что подведомственность дел об административных правонарушениях арбитражным судам в первой инстанции определяется конкретными составами правонарушений, перечисленными в ст. 23.1 КоАП, а компетенция арбитражных судов при рассмотрении жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях зависит только от субъекта правонарушения»1. Пленум Высшего Арбитражно-

1 Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / под общ. ред. Е. Н. Сидоренко. М.: ООО «ТК Велби», 2002. С. 877.

75

Тема 4. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений

го Суда РФ разъяснил, что при применении нормы ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ необходимо иметь в виду, что в предусмотренном ею порядке подлежат обжалованию постановления, вынесенные уполномоченными органами или должностными лицами, но не судами общей юрисдикции по подведомственным им делам (п. 11 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. № 2 (в ред. постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. № 10) «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»)1. Если постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, вынесено судьей суда общей юрисдикции, оно подлежит обжалованию в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 30.1 КоАП в вышестоящий суд общей юрисдикции.

Согласно ч. 4 ст. 30.13 КоАП вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов (представлений) прокуроров пересматриваются в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Возникает вопрос: могут ли быть предметом рассмотрения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в порядке надзора вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, не являвшиеся предметом рассмотрения арбитражного суда первой инстанции?

Согласно ст. 292 АПК РФ в порядке надзора могут быть пересмотрены только судебные акты арбитражных судов в РФ, вступившие в законную силу. Возможность проверки актов других органов в порядке надзора АПК РФ не предусмотрена. Следовательно, в арбитражный суд может быть обжаловано постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное либо внесудебным органом (должностным лицом), либо арбитражным судом. Постановления по делам

1 Вестник ВАС РФ, 2003, № 3; 2004. № 8. С. 5–12 (далее – постановление Пленума ВАС РФ № 2 от 27.01.2003 г.).

76

4.3. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений, арбитражному суду

об административных правонарушениях, не являвшиеся предметомрассмотренияарбитражныхсудовнижестоящихинстанций, не могут быть пересмотрены в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ. При поступлении в ВАС РФ заявления о пересмотре указанных постановлений в порядке надзора суд обязан возвратить его заявителю в связи с нарушением требований ст. 292 АПК РФ, в частности из-за ненадлежащего объекта обжалования (п. 1 ч. 1 ст. 296 АПК РФ)1.

Учитывая различный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п.18 постановления от 9 декабря 2002 г. № 11 разъяснил, что в соответствии с ч. 1 ст.202АПКРФделаопривлечениикадминистративнойответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 25 АПК РФ и федеральным законом об административных правонарушениях.

В случаях, когда в главе 25 АПК РФ содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности (в частности, по результатам рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает решение, а не постановление, как это предусмотрено в ст. 29.9 КоАП).

«В силу части 1 статьи 202 и части 1 статьи 207 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, а также дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным названным Кодексом, с

1 См.: Никоноров С. Ю. Проверка решений по делам об административных правонарушениях по новому законодательству Российской Федерации // Вестник Моск. ун-та. Сер.11. Право. 2003. № 5. С. 103.

77

Тема 4. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений

особенностями, установленными в его главе 25 и федеральном законе об административных правонарушениях.

Судам при рассмотрении дел, отнесенных Кодексом к их подведомственности, необходимо учитывать, что в тех случаях, когда положения главы 25 и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами.

Это касается наименования категорий дел (параграфы 1 и 2 гл. 25), оснований возбуждения производства по делам (ч. 2 ст. 202 и ч. 2 ст. 207 АПК РФ), наименования и содержания судебных актов суда первой инстанции (ст. 206 и 211 АПК РФ), составления протокола судебного заседания (ст. 155 АПК РФ), сроков направления лицам, участвующим в деле, копий судебных актов (ч. 5 ст. 206 и ч. 6 ст. 211 АПК РФ)» (п. 14 постановления№2от27января2003г.ПленумаВысшегоАрбитражного Суда РФ). Таким образом, Пленум ВАС РФ предлагает сначала применять при рассмотрении дел об административных правонарушениях нормы гл. 25 АПК РФ, затем нормы общей части АПК РФ, и после этого – нормы КоАП РФ.

Следовательно, арбитражный процесс вообще не учитывает особенностей административного производства1. Дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности рассматриваются не по КоАП РФ, и лишь немногие его положения применяются в арбитражных судах. Двойственный процессуальный порядок рассмотрения и пересмотра дел об административных правонарушениях судьями судов общей юрисдикции и арбитражных судов по имеющим различия правилам КоАП и АПК не согласуется с принципом единства порядка привлечения к административной ответственности2.

1Радченко В. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников // Российская юстиция. 2004. № 3.

2См.: Административная ответственность: вопросы теории и практики (восьмые «Лазаревские чтения») // Государство и право. 2005. № 1. С. 24.

78

ТЕМА 5

СООТНОШЕНИЕ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ

ПРАВООТНОШЕНИЙ, С ИСКОВЫМ ПРОИЗВОДСТВОМ

5.1.Критерии разграничения искового производства

ипроизводства по делам, возникающим из публичных

правоотношений

Перечень гражданских дел, отнесенных к ведению суда, закреплен в ст. 22 ГПК РФ. Согласно п. 1 ч. 1 данной статьи суды рассматривают и разрешают исковые дела по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений. Данные правоотношения можно назвать гражданскими в широком смысле лишь частично, так как большая часть земельных и экологических правоотношений – отношения с участием государства1. В связи с этим название ст. 22 ГПК РФ «Подведомственность гражданских дел судам» применительно к делам, возникающим из отношений с участием субъектов публичного права, можно считать условным. Оно соответствует гражданско-про- цессуальной форме рассмотрения и разрешения данной категории дел, но не их материально-правовой природе.

В п. 3 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ не указано, что дела, возникающие из публичных правоотношений, – это дела по спорам, возникающим из публичных правоотношений. Данные дела рассматриваются и разрешаются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными нормами подраздела III раздела П ГПК РФ «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» и другими федеральными законами (ч. 1 ст. 246 ГПК РФ).

Административное (публичное) правоотношение – это отношение власти и подчинения, которое характеризуется неравенством субъектов, нахождением их в состоянии власти и подчи-

1 См.: Жильцова Н. А., Голиченко М. М. О спорности в делах особого производства // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. № 8. С. 11.

79

Тема 5. Соотношение производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, с исковым производством

нения. Между неравными субъектами материально-правового отношения речь идет не о споре сторон. В жалобе (ныне – заявлении) заявитель требует проверить законность действий (бездействия) или актов органов власти, должностных лиц. Поэтому характер судопроизводства по жалобе по существу отличается от искового. Заведомо слабая сторона (гражданин) требует повышенной защиты со стороны государства, что и находит свое отражение в процессуальных нормах, закрепляющих специфику рассмотрения данной категории дел: заявление должно быть рассмотрено максимально быстро; бремя доказывания лежит на органе власти, должностном лице, активное участие суда в процессе, повышенная требовательность к должностным лицам, не выполняющим решение суда, вплоть до отстранения их от должности. Иначе говоря, исковое производство обеспечивает восстановление реального или предполагаемого гражданского права путем разрешения спора о праве гражданина, а рассмотрение и разрешение судом заявлений в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, устраняет препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод.

В данном производстве отсутствуют такие институты искового производства, как: иск, встречный иск, стороны, третьи лица. «По делам данной категории суд не вправе утвердить мировое соглашение между заявителем и заинтересованным лицом, поскольку в этом случае судом проверяется законность оспариваемыхрешений,совершенныхдействий(бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, и на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности между заявителем и заинтересованным лицом» (п. 27 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2). Нет равенства субъектов материального правоотношения и принцип диспозитивности, характерный для гражданских дел (т. е. возможность свободно распоряжаться средствами защиты, своими материальными и процессуальными правами), здесь не может реализоваться в полной мере.

80