Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

2.4. Административная юстиция 1980–1990 гг.

конодательства в соответствие с Конституцией СССР 1977 г., проводится работа по систематизации и обновлению норм об административной ответственности, результатом которой стало принятие Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, которые были введены в действие 1 марта 1981 г.1 и принятие Верховным Советом РСФСР от 20 июня 1984 г. Кодекса РСФСР об административныхправонарушениях,введенноговдействиес1января1985г.2 Данные акты внесли большой вклад в развитие административной юстиции, закрепив право граждан обжаловать в суд постановления об административном правонарушении и порядок их рассмотрения (ст. 39, 40 Основ, ст. 266–276 КоАП).

Исходя из ст. 58 Конституции СССР, законодатель значительно повысил роль районных (городских) народных судов как инстанции, в которую обжалуется постановление по делу об административном правонарушении. Если раньше в судебном порядке рассматривались жалобы на неправильное наложение штрафов, то теперь в сферу судебного контроля попадают жалобы по поводу наложения иных административных взысканий, в том числе таких, как возмездное изъятие или конфискация предмета, явившегося орудием совершения проступка, лишение права охоты, исправительные работы и др.

Обжалование в административном порядке не препятствовало использованию судебного порядка защиты. Решение суда по жалобе во всех случаях, перечисленных в ст. 39 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административныхправонарушениях,являлосьокончательныминеподлежало

1Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 44. Ст. 909, с изм. и доп., внесенными Указами Президиума Верховного Совета СССР от 28.05.1987 // Ведомости Верховного Совета СССР, 1987, № 22, ст. 312; от 28.07.1988 // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 31. ст. 506. Утратили силу на территории Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона от 30.12.2001 № 196-ФЗ.

2Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909. Утратил силу с 1 июля 2002 г. в связи с принятием Федерального закона от 30.12.2001

№196-ФЗ.

31

Тема 2. История развития административной юстиции

кассационному обжалованию в порядке административного производства. Такое решение могло быть отменено лишь в порядке надзорного производства по протесту прокурора.

Особо следует отметить, что постановление народного суда (народного судьи) по делу об административном правонарушении, которое правомочен рассматривать суд (судья) по первой инстанции, являлось окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежало. К таковым относились постановление народного судьи по делу о мелком хулиганстве, о мелком хищении государственного или общественного имущества, о мелкой спекуляции, о злостном неповиновении законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника при исполнении ими своих обязанностей по охране общественного порядка и некоторые др.

В литературе высказывались критические оценки данной нормы. Запрет на обжалование указанных постановлений существенно ущемляет законный интерес граждан, не согласных с вынесенным постановлением. Граждане должны иметь право на обжалование в суд любого постановления о наложении на них административного штрафа1.

2.5.Административная юстиция 1990–2010 гг.

В1990-х гг. вновь приобретает актуальность идея создания административной юстиции. В целях конкретизации права граждан на судебную защиту 27 апреля 1993 г. был принят Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», действующий в редакции Федерального закона РФ от 14 декабря 1995 г.2.

Закон от 27 апреля 1993 г. более точно определял объект судебного обжалования по сравнению с гл. 24.1 ГПК РСФСР.

1См.: Чечот Д. М. Производство по делам, возникающим из администра- тивно-правовых отношений // Курс советского гражданского процессуального права. М.: Наука, 1981. Т. 2. С. 159.

2Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 19. Cт. 686, 687; Российская газета. 1995. 26 дек.

32

2.5.Административная юстиция 1990–2010 гг.

Вназвании гл. 24.1 ГПК РСФСР «Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан» не упоминались решения как объект обжалования и был дан перечень ограниченногокругасубъектов,чьидействиямоглибытьобжалованы в суд. Если гл. 24 ГПК РСФСР была сформулирована в эпоху ограничения прав граждан на обжалование в суд действий (бездействия) административных органов и должностных лиц, то гл. 24.1 ГПК РСФСР появилась тогда, когда идея расширения судебной подведомственности жалоб по делам, возникающим из административно-правовых отношений, ста- ла,соднойстороны,главенствующей,асдругой–проводилась в жизнь постепенно, без должного обсуждения и повлекла за собой многочисленные противоречия1. После введения в ГПК РСФСР гл. 24.12, всенародным голосованием была принята 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации3, которая гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (ч. 1 ст. 46) и предоставляет каждому гражданину право обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46).

Принятие 27 апреля 1993 г. Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а затем принятие 12 декабря 1993 г. Конституции РФ требовало коренной переработки всего подраздела 3 раздела 2 ГПК РСФСР. К сожалению, этого не произошло4.

Закон от 27 апреля 1993 г. содержит как нормы материального, так и процессуального права. Жалоба гражданина на действия (решения) соответствующих органов, объединений,

должностных лиц рассматривается по правилам гражданского

1См.: Гражданский процесс: учебник / под ред. В. А. Мусина, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота. М.: «Проспект», 1999. С. 293–294.

2Закон РФ от 28 апреля 1993 г. «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 22. Cт. 787, 788.

3 Российская газета. 1993. 25 дек.; 2008. 30 дек.

4 См.: Гражданский процесс: учебник / под ред. В. А. Мусина, Н. А. Чечи-

ной, Д. М. Чечота. С. 293.

33

Тема 2. История развития административной юстиции

судопроизводства (ст. 6). Следовательно, данный Закон непосредственно вторгается в сферу регулирования Гражданского процессуального кодекса, является источником гражданского процессуального права и подлежит применению и толкованию

всовокупности с нормами гражданско-процессуального законодательства.

После принятия ГПК РФ, введенного в действие с 1 февраля 2003 г.1, сфера действия Закона от 27 апреля 1993 г. оказалась во многом перекрыта гл. 25 ГПК РФ «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». Часть общих норм, регулирующих производство по делам, возникающим из публичных правоотношений (к которым относится и категория дел, указанных в Законе от 27 апреля 1993 г.), регулируется также гл. 23 ГПК РФ «Общие положения» подраздела III ГПК РФ «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». Согласно ст. 4 ФЗ от 14 ноября 2002 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» действующие федеральные законы, в том числе и Закон от 27 апреля 1993 г., с 1 февраля 2003 г. применяются в части, не противоречащей ГПК РФ.

ГПК РФ, в отличие от ГПК РСФСР, не содержит норм, регулирующих производство по жалобам на постановления о наложении административных взысканий. Рассмотрение таких дел осуществляется по нормам раздела IV КоАП РФ, который действует с 1 июля 2002 г.2

ВАПК РФ, действующем с 1 сентября 2002 г.3, впервые на уровне отраслевого законодательства использован конституционныйтермин«административное судопроизводство». В соответствиисост.29АПКРФарбитражныесудырассматривают

впорядке административного судопроизводства возникающие

1Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4531, 4532.

2Там же. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

3 Там же. № 30. Ст. 3012.

34

2.5. Административная юстиция 1990–2010 гг.

из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. Смелая попытка внедрить «административное судопроизводство» в действие не нашла в АПК РФ последовательного развития, данный термин употреблен только в одной ст. 29. Раздел III АПК РФ именуется традиционно: «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений».

Исключив из гражданско-процессуального законодательства нормы, регулирующие порядок пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, законодатель включил таковые в арбитражно-процессуальное законодательство (§ 2 гл. 25 АПК РФ). Более того, к ведению арбитражных судов отнесены дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности (§ 1 гл. 25 АПК РФ).

В 2003 г. в Верховном Суде РФ разработан проект Кодекса об административном судопроизводстве РФ1, который прошел первое чтение в Государственной Думе РФ в ноябре 2006 г. Согласно проекту, к компетенции административных судов предлагается отнести дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, об оспаривании решений и действий избирательных комиссий, дела по разрешению споров между органами государственной власти различных уровней, о приостановлении и прекращении деятельности общественных объединений и др. Данный законопроект также не принят. Инициативы Верховного Суда РФ направлены на развитие норм, регулирующих производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в соответствующих подразделах ГПК РФ и АПК РФ.

1 Российская юстиция. 2004. № 3.

35

Тема 2. История развития административной юстиции

Такимобразом,попрошествииполуторастолетийсодняпоявления идеи создания административной юстиции, государство все еще в начале пути. Главная причина невозможности ее осуществления заключается в том, что Россия в отличие от Запада не решила главный вопрос – о свободе человека. В России веками государство было все, человек – ничто. Общество всегда подавлялось государством. Вся история России – это история неуклонного усиления государства. Отсюда отсутствие правовых отношений между властью и гражданином, означающих обязательность закона как для власти, так и для граждан; нежелание органов и должностных лиц признавать субъективные публичные права граждан; проблема исполнения уже принятого судебного решения по делам, возникающим из публичных и иных административных правоотношений, так как исполнение зависит от административной власти.

36

ТЕМА 3

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

3.1. Теоретические взгляды на правовую природу производства по делам, возникающим

из публичных правоотношений

По вопросу отличия производства по делам, возникающим из административных отношений, от искового производства ведется давняя дискуссия.

ГПК РСФСР 1923 г. не знал такого самостоятельного вида гражданского судопроизводства, как производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Эти дела рассматривались и разрешались судами как обычные гражданско-правовые споры без каких-либо изъятий1.

Возможность использования искового производства для проверки судами законности действий административных органов объяснялась рядом причин. Во-первых, эта проверка распространялась на такие дела, которые затрагивали личные и имущественные права граждан, т. е. такие права, споры о которых составляли сердцевину искового производства. В основании возникновения, изменения или прекращения многих личных или имущественных прав лежат административные акты. Поэтому проверка законности действий административных органов в этих случаях без труда могла быть облечена в форму разрешения спора о праве между соответствующим органом управления и заинтересованным лицом. Но это не дает еще оснований для отождествления таких дел со спорами о праве гражданском. Во-вторых, сама исковая форма разбирательства гражданско-правовых споров давала достаточно прочные гарантии осуществления такого надзора. Однако во второй половине 1920-х гг. стремление разгрузить суды, в первую очередь от дел, не связанных с разбирательством споров о праве гражданском, коснулось и рассматриваемой категории дел. Из ве-

1 См.: Гражданский процессуальный кодекс РСФСР: Постановление ВЦИК от 10 июля 1923 г. // СУ РСФСР. 1923. № 46–47. Cт. 478.

37

Тема 3. Правовая природа производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

дения суда к началу 1930-х гг. была изъята значительная часть дел, возникающих из административно-правовых отношений.

С принятием постановления ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан», к ведению суда было отнесено большое число дел, имеющих административно-правовой характер. Эти дела возбуждались по инициативе государственных органов, а задача суда состояла в проверке законности действий этих органов и санкционировании соответствующего изъятия имущества. Учитывая, что в таких делах не было спора о праве гражданском, наукой было признано, что производство по данным делам – разновидность особого производства1.

В 1946 г. А. Ф. Клейнман, проанализировав судебную практику по применению постановления ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г., пришел к выводу, что производство по этим делам является не гражданским, а административным процессом2. Это мнение вызвало резкое возражение со стороны С. Н. Абрамова, полагавшего, что для административного процесса в условиях советской действительности нет почвы и что рассмотрение дел о взыскании недоимок и сборов составляет особое производство3. Дискуссия активизировалась после принятия Основ гражданского судопроизводства Союза ССР 1961 г. и ГПК союзных республик 1963–1965 гг., которые установили деление гражданского судопроизводства в суде

1См.: Елисейкин П. Ф. Виды гражданского судопроизводства в истории Советского гражданского процессуального права // Вопросы истории и теории советского права: ученые записки. Сер. юрид. наук. Вып. 19. Владивосток: Дальневост. гос. ун-т, 1967. С. 64–70.

2См.: Клейнман А. Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Социалистическая законность. 1946. № 9. Эту же точку зрения разделяли Елисейкин П. Ф. Указ. соч.; Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М.: Юрид. лит., 1964. С. 154.

3 См.: Абрамов С. Н. В советском праве не может быть административно-

го иска // Социалистическая законность. 1947. № 3.

38

3.1. Теоретические взгляды на правовую природу производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

первой инстанции на три вида: исковое, производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и особое производство.

Большинство специалистов в области гражданского процесса (А. Т. Боннер, Н. А. Чечина, Д. М. Чечот, А. А. Мельников, М. С. Шакарян) считали, что правовая природа норм, регулирующих производство по делам, возникающим из административных правоотношений, гражданско-процессуальная.

По мнению А. Т. Боннера, неправильно говорить, что изъятия из общих правил судопроизводства, характерные для производства по делам, возникающим из административных правоотношений, носят административно-процессуальный характер. «И общие правила судопроизводства, и предусмотренные законом исключения для некоторых дел, являются гражданскопроцессуальнымии не могутиметь административно-процессу- альный, семейно-процессуальный или какой-то иной характер. Советское гражданское процессуальное право, несмотря на то, что им регулируется судопроизводство по самым различным категориям дел, характеризуется единством, является единой отраслью советского права. Все его нормы имеют гражданскопроцессуальный характер и не могут быть иными»1.

Такой же позиции придерживался А. А. Мельников, который считал, что «нормы, регулирующие производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, по своей природе являются гражданско-процессуальными нормами и относятся к гражданскому процессуальному праву...

Особенности материальных правоотношений накладывают определенный отпечаток на процессуальные нормы, но не могут изменить их гражданско-процессуальную сущность»2.

Д. М. Чечот полагал, что об административно-процессу- альном характере норм, регулирующих порядок рассмотрения в суде административных дел, можно говорить только в

1Боннер А. Т. Судебный надзор за действиями органов управления и дела, возникающие из административно-правовых отношений. М.: ВЮЗИ, 1966. Т. V. С. 164.

2Мельников А. А. Правовое положение личности в советском гражданском процессе. М.: Наука, 1969. С. 194–195.

39

Тема 3. Правовая природа производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

том случае, если бы законодатель наряду с общими судами учредил административные суды, обособленные от общей судебной системы и действующие по правилам своей самостоятельной процедуры1. В то же время специалисты по административному праву (Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин)2 и некоторые процессуалисты (А. Ф. Клейнман, П. Ф. Елисейкин) полагали, что исходить нужно из особенностей матери- ально-правовой природы данной категории дел, и в силу этого нормы, по которым рассматриваются и разрешаются эти дела, – административно-процессуальные.

В ГПК РФ сохранен традиционный взгляд на производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, как на вид гражданского судопроизводства, которое осуществляется по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23–26 ГПК РФ и другими федеральными законами (ч. 1 ст. 246 ГПК РФ).

Данная позиция вызвала возражения, суть которых состоит в том, что нельзя по одним правилам рассматривать претензии к государственным органам и споры, возникающие между гражданами, как это сделано в ГПК РФ3; «процессуальные особенности рассмотрения административных дел подтверждают недопустимость растворения их в исковой процедуре гражданского процесса»4.

«Во время работы над проектом ГПК детально обсуждалась идея рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, в порядке «особого искового производ-

1См.: Чечот Д. М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л.: Изд-во ЛГУ, 1973. С. 80.

2См.: Салищева Н. Г. Указ. соч.; Сорокин В. Д. Административно-процес- суальное право. М.: Юрид. лит., 1972.

3 См., напр.: Радченко В. Административные суды призваны защитить че-

ловека от произвола недобросовестных чиновников // Российская юстиция. 2004. № 3. С. 3; Серков П. Введение административного судопроизводства – конституционный долг законодателей // Российская юстиция. 2003. № 12. С. 54; Демин А. А. Материальное и процессуальное в административных правоотношениях // Административное право и процесс. 2007. № 2. С. 8.

4 Хаманева Н. Ю. Административный процесс и административная юстиция // Юрист. 2003. № 6. С. 59–60.

40