Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

1.1. Сущность административной юстиции

ными лицами определенных действий). В таких случаях меры гражданской или уголовной ответственности не применимы, а нарушенное право требует своего восстановления1. Наиболее существенной гарантией защиты прав граждан от неправомерных действий власти является административная юстиция.

Известны различные системы административной юстиции. Во Франции действует принцип разделения судебных и административных властей, в силу которого обычные суды устранены от всякого вмешательства в сферу административной деятельности. Тем не менее французская административная юстиция – это не суд администрации, а административное правосудие, являющееся самостоятельной судебной функцией управления, осуществляемой специальными административными судами (трибуналами), не совпадающими с органами управления. Такая организация административной юстиции была обусловлена причинами исторического и политического характера. После Великой французской буржуазной революции 1789 г. из-за недоверия революционеров к судьям административные споры были изъятыизкомпетенцииобычныхсудовипереданынарассмотрение специально созданных судов административной юстиции2.

Страны англосаксонской правовой системы (Англия, США, Канада, Австралия, Индия) ставят свой аппарат управления под контроль общих судов, так как считают, что администрация должна подчиняться тем же правилам, что и граждане. После второй мировой войны в этих странах созданы многочисленные квазисудебные органы, относящиеся организационно к органам управления, которые осуществляют административную юстицию3. В Федеративной Республике Германии

1См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2.

C.693–695.

2См. об этом подробнее: Брэбан Г. Французское административное право: пер. с фр. М.: Прогресс, 1988; Ведель Ж. Административное право Франции: пер. с фр. М.: Прогресс, 1973; Лесаж М. Судебный контроль за деятельностью администрации во Франции // Советское государство и право. 1981. № 11. C. 106–114; Шарвен Р. Юстиция во Франции: пер. с фр. М.: Прогресс, 1978. C. 47.

3 См.: Венгерское административное право: пер. с венг. М.: Прогресс, 1990.

С. 460; Никеров Г. И. Административное право США. М.: Наука, 1977. С. 93– 144; Судебные системы западных государств. М.: Наука, 1991. С. 55–59.

11

Тема 1. Административная юстиция как гарантия защиты прав человека и гражданина

сложилась сквозная система административной юстиции, органически входящая в единую судебную систему, возглавляемую Верховным судом1.

В странах Восточной Европы административные суды были ликвидированы в ходе социалистических преобразований. Судебный контроль за законностью действий администрации осуществлялся общими судами, но сфера его была относительно узкой. В Польше в связи со сложной политической обстановкой, возникшей в 1980 г., институт административной юстиции был возрожден. Там создан Высший административный суд, значительно расширен круг актов, которые могут быть пересмотрены в судебном порядке. В Болгарии действует Верховный административный суд, который осуществляет верховный судебный надзор за точным и единообразным применением законов в административном производстве2. Административные суды действуют в Армении, Украине, странах Балтии3.

1См.: Морщакова Т. 12 дней в Германии // Вестник Верховного Суда

СССР.- 1991. № 4. C. 31–32; Феофанов Ю. Судебная власть: у нас и у них. Судоустройство ФРГ // Известия. 1992. 20 марта.

2Cм.:Защита прав личности в социалистическом гражданском процессе / под общ. ред. А. А. Мельникова. М.: Наука, 1986. С. 214–248; Гражданский процесс в социалистических странах – членах СЭВ: в 3 т. / под ред. А. Добровольского, Л. Неваи. М.: Юрид. лит., 1978; Венгерское административное право: пер. с венг. М.: Прогресс, 1990; Стайнов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. М.: Юрид. лит., 1960; Попович С. Административное право. М.: Прогресс, 1968; Административное право ГДР: пер. с нем. М.: Прогресс, 1983. С. 229–232; Киленьи Г. Судебное обжалование административных решений (теория и опыт правового регулирования в ВНР) // Сов. государство и право. 1982. № 6. C. 111–120; Неваи Л. Защита прав личности в венгерском гражданском процессе // Сов. государство и право. 1983. № 9. C. 82–87; Скитович В. В. Судебный контроль за законностью административных актов в зарубежных социалистических странах / Проблемы совершенствования советского законодательства: Труды ВНИИСЗ. Вып. 22. М., 1981. С. 200–211; Хаманева Н. Ю. Право жалобы граждан в европейских социалистических странах. М.: Наука, 1984; Ильинский И. П. Основные тенденции конституционного развития стран Восточной Европы // Государство и право. 1992. № 6. C. 129.

3 См.: Кодекс административного судопроизводства Украины. Харьков,

2007 (далее – КАС Украины); Веливис С., Вишинскис В. Основные черты

12

1.2. Пути организации административной юстиции в России

Таким образом, административная юстиция организована в каждом государстве по-своему, в зависимости от исторических особенностей его развития, формы государственного устройства, правления, соотношения политических и социальных сил, состояния законности.

Анализируя западные модели административной юстиции, отечественные правоведы пытались выявить в них положительные и отрицательные стороны и на этой основе разработать оптимальную российскую модель судебного контроля за действиями органов управления и чиновниками.

1.2.Пути организации административной юстиции

вРоссии

Институт судей по административному и исполнительному производству при районных (городских) судах, к ведению которых относилось рассмотрение дел об административных правонарушениях, был предусмотрен Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве (ст. 5,18)1. Об административной юстиции упоминалось в Концепции судебной реформы в РФ 1991 г.2 Однако эти положения не были воплощены в жизнь.

В теории по вопросу организации административной юстиции сложились две основные точки зрения. Согласно первой из них, административная юстиция должна осуществляться судами общей юрисдикции по правилам гражданского судопроизводства. Сторонники данной точки зрения (Н. А. Чечина, В. М. Шерстюк, Д. Н. Бахрах, М. С. Студеникина, О. В. Баулин, В. Н. Гапеев) исходят из того, что в принципе все споры могут решаться в порядке гражданского судопроизводства в

гражданского процессуального права Литвы // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 4. С. 31.

1Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета

СССР, 1989. № 23. Ст. 441.

2Концепция судебной реформы в Российской Федерации / сост. С. А. Пашин. М.: Республика, 1992. C. 56–57.

13

Тема 1. Административная юстиция как гарантия защиты прав человека и гражданина

силу универсальности гражданской процессуальной формы. Создание административных судов, по их мнению, приведет к усложнению судебной системы, что отрицательно скажется на доступности правосудия для населения и породит проблемы, связанные с разграничением подведомственности; приведет к разбуханию судейского чиновничьего аппарата; потребует больших финансовых вложений.

Согласно второй точке зрения (В. М. Лебедев, В. И. Радченко, Н. А. Салищева, Ю. А. Тихомиров, Ю. Н. Старилов, С. Д. Князев, А. А. Демин), административная юстиция должна осуществляться административными судами, действующими либо самостоятельно, либо в рамках судов общей юрисдикции, по правилам административного судопроизводства. Необходимость создания таких судов вызвана рядом причин: сложностью и большим количеством этих дел (число обращений граждан в суды за защитой своих прав от неправомерных действий должностных лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления возросло с 6,6 тыс. в 1991 г. до 133,8 тыс. жалоб в 2009 г., т. е. почти в 20 раз)1; загруженностью судов общей юрисдикции гражданскими, уголовными, трудовыми и иными спорами; отсутствием в судейском корпусе глубоких знаний о такой сложной и разветвленной юридической системе, какой является современное российское административное право; несовершенством гражданского судопроизводства; неприспособленностью принципа состязательности сторон к рассмотрению споров с участием государственных и муниципальных властных структур2. Также ставится под сомнение объективность принимаемых судами решений по делам об обжаловании действий высших должностных лиц субъектов РФ, представительных органов власти по тем мотивам, что в связи с недостаточным финансированием суды вынуждены получать от этих органов определенную материальную поддержку.

1Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских дел за 12 месяцев 2009 года // Сайт Судебного Департамента при Верховном Суде РФ.

2См.: Князев С. Д. Принципы административного права Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 10. С. 45.

14

1.2. Пути организации административной юстиции в России

Толчком для перехода из теоретического анализа зарубежного опыта организации и деятельности административной юстиции в практическую плоскость послужило закрепление

вКонституции РФ административного судопроизводства как одной из форм осуществления судебной власти наряду с конституционным, гражданским и уголовным (ч. 2 ст. 118). Свое развитие эта норма Конституции РФ получила в Федеральном конституционном законе РФ «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г.1 Согласно ст. 4 данного Закона специализированные суды входят в систему федеральных судов общей юрисдикции. Предусмотрено создание специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел (ст. 26).

Вцелях реализации данной нормы Верховный Суд РФ 19 сентября 2000 г. (с изменениями октября 2000 г.) внес в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации».

Административные суды планируется создать в системе судов общей юрисдикции. Они не должны быть связаны с административно-территориальным делением страны. Предлагается сформировать 21 федеральный окружной административный суд в пределах соответствующих федеральных округов, юрисдикция которых будет распространяться на несколько субъектов Российской Федерации, а также – федеральные межрайонные административные суды, юрисдикция которых будет распространяться на несколько районов субъекта Российской Федерации. В Верховном Суде РФ предлагается учредить Судебную коллегию по административным делам и при необходимости – такие же коллегии в судах областного уровня2. Поскольку данный законопроект «буксует»

вГосударственной Думе, в Верховном Суде РФ, судах уровня субъекта РФ, а также в арбитражных судах, созданы и фак-

1Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

2См.: пояснительная записка к проекту ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации» // Российская юстиция. 2000. № 11.

15

Тема 1. Административная юстиция как гарантия защиты прав человека и гражданина

тически работают специализированные судебные составы по административным делам1.

1.3. Иные способы защиты прав человека и гражданина

В период перестроечных преобразований наметились позитивные изменения в отношении к правам человека. Внутреннее законодательство было приведено в соответствие с международным, в первую очередь с такими актами о правах человека, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. Верховный Совет СССР 5 июля 1991 г. ратифицировал Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, что сделало возможным для граждан нашей страны обращаться с жалобой в Комитет ООН по правам человека, когда исчерпаны все средства правовой защиты, предусмотренные отечественным законодательством2. Одним из первых шагов Российской Федерации на пути соответствия законодательства о защите прав человека международным стандартам стало принятие Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. Декларации прав и свобод человека и гражданина в соответствии со ст. 32, которой каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и деяния должностных лиц, государственных органов и общественных организаций, повлекшие за собой нарушение закона или превышение полномочий, а также ущемляющие права граждан, могут быть обжалованы в суд3.

Историческим событием в области защиты прав человека явилосьрешениесессииПарламентскойАссамблеиСоветаЕвропы от 25 января 1996 г. о принятии России в Совет Европы – специальный орган, осуществляющий надзор за правами че-

1См.: Куликов В. Явка без повинной к верховному судье // Российская газета. 2005. 28 сент.

2Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета

СССР. 1991. № 29. Cт. 842.

3 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.

1991. № 52. Ст. 1865.

16

1.3. Иные способы защиты прав человека и гражданина

ловека. 5 мая 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.1 С этой даты Европейская Конвенция озащите прав человека2 вступила всилу натерритории России, и российские граждане получили реальную возможность жаловаться в Европейский суд по правам человека. Ратификация Россией Европейской конвенции позволяет всем лицам, находящимся под ее юрисдикцией, обращаться в Европейский Суд, если они считают свои права нарушенными, что подтверждается ч. 3 ст. 46 Конституции РФ, в которой говорится, что каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Ратификация Конвенции и признание юрисдикции Европейского Суда означает также и то, что деятельность всех российских органов государственной власти, в особенности судебных, их решения и используемые процедуры, равно как и решения законодательных органов, не должны противоречить положениям Конвенции, тем более что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации она образует составную часть российской правовой системы.

«Забезмалогодвенадцатьлет,прошедшихсмоментаприсоединения России к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в Европейский Суд по правам человека поступило около 70 тыс. “российских” жалоб. По состоянию на 1 января 2010 года 36 тыс. таких жалоб были отклонены без рассмотрения по существу. Решения приняты по 862 жалобам против России. При этом в 815 случаях эти решения оказались в пользу заявителей и в 47 случаях – в пользу России. Около 34 тыс. жалоб находятся в процессе рассмотрения»1.

1Федеральный закон от 30 марта 1998 г. «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» // Российская газета. 1998. 7 апр.

2Бюллетень международных договоров. 2001. № 3.

3 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 год // Российская газета. 2010. 28 мая.

17

Тема 1. Административная юстиция как гарантия защиты прав человека и гражданина

Еще одним звеном в механизме защиты прав человека от нарушений со стороны государства в лице его органов и должностныхлицявляетсяинститутУполномоченногопоправамчеловека, который исторически возник в скандинавских странах (омбудсман), и успешно действует в настоящее время более чем в ста странах мира. Основными функциями Уполномоченного по правам человека является контроль за деятельностью государственной администрации и защита граждан от административного произвола путем рассмотрения и разрешения индивидуальных жалоб на действия и решения органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, а также – проведение расследования по собственной инициативе. В связи с этим он вправе истребовать любой документ от любых органов и должностных лиц. Только парламент вправе мотивированно отклонить это требование, если сочтет документы секретными. Уполномоченный по правам человека обладает парламентской неприкосновенностью и независим в своейдеятельности.«Достаточностьтакоймоделиданногоинститута обусловлена наличием проработанной и устоявшейся нормативно-правовой базы, эффективной судебной системы, неподкупного и высокого ответственного государственного аппарата, зрелого гражданского общества.

Иная, более объемная по набору функций и характеру работы модель института омбудсмана сложилась в посттоталитарных государствах, находящихся на этапе перехода к демократии. В таких государствах административный произвол носит зачастую системный характер, судебная власть далеко не всегда встает на защиту прав граждан, а сами эти права порой явно недостаточно определены законом. Нередки ситуации, когда закон и справедливость существуют в отрыве друг от друга, а государственная власть оказывается сильнее закона. Народ же безмолвствует, в лучшем случае уповая на “доброго царя”, вместо того, чтобы с достоинством и знанием дела отстаивать свои права»1.

1 Из доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год // Российская газета. 2007. 13 апр.

18

1.3.Иные способы защиты прав человека и гражданина

ВРоссии никогда не было такого института. Впервые он был закреплен в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. (ст. 40). В Конституции РФ нет специальной нормы,посвященнойэтомуинституту.Онемупоминаетсявстатье, регламентирующей вопросы, относящиеся к ведению Госу- дарственнойДумы,–назначениенадолжностьиосвобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 103). Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был принят в 1997 г.1 Должность Уполномоченного по правам человека

вРоссийской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Уполномоченный по правам человека в РФ лишен права законодательной инициативы, в результате чего многие его рекомендации по совершенствованию действующего законодательства не принимаются законодателем во внимание. Уполномоченный сталкивается с трудностями при обращении в суд с ходатайствами о проверке вступивших в законную силу решений, поскольку российские судебные органы указанное право Уполномоченного как бы не признают, так как оно не предусмотрено в ГПК РФ. В 2009 году к Уполномоченному поступило 32043 жалобы на нарушения прав конкретных лиц2.

1Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

2Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 год // Российская газета. 2010. 28 мая.

19

Тема 1. Административная юстиция как гарантия защиты прав человека

игражданина

В2005 г. был принят ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»1. Данная организация призвана осуществлять общественный контроль за деятельностью федеральныхоргановгосударственнойвласти,органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в целях защиты прав, свобод граждан и общественных объединений. В настоящее время общественные палаты появились практически во всех регионах России. Однакогражданенедостаточноинформированыобихдеятельности. Общественные палаты субъектов Российской Федерации, как правило, лояльны к властям, поднимать животрепещущие темы не собираются и далеки от проблем россиян, которых должны представлять.

Таким образом, демократические институты защиты прав человека и гражданина от незаконных действий со стороны власти, давно действующие в странах развитой демократии, находятся в нашей стране на этапе своего становления и развития.

1 Собрание законодательства РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.

20