Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

8.3. Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта

более высокого уровня и содержит нормы в развитие положений этого акта, а более поздний акт отменяет их, не установив новых, то такой акт может быть оспорен в суде и признан недействительным как нарушающий права граждан, предоставленные им нормативным правовым актом более высокой юридической силы.

Например,воисполнениест.28ЗаконаРФот15мая1991г.

№1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в ред. от 12 февраля 2001 г.) Правительством Российской Федерации 5 ноября 1992 г. было принято постановление № 851 «Об обязательном бесплатном государственном страховании личности от риска радиационного ущерба вследствие чернобыльской катастрофы».

Постановлением Правительства от 27 августа 1999 г.

№966 «Об изменении, приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» вышеназванное постановление включено в п. 3 Перечня актов Правительства Российской Федерации, утративших силу с 1 февраля 1999 г.

Верховным Судом РФ данный пункт Перечня был признан недействительным и не порождающим правовых последствий1.

Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, изменяющих,дополняющихилипризнающихутратившимисилу ранее изданные этим же органом нормативные правовые акты, необходимо учитывать, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.

Однако нормативный правовой акт, признающий ранее изданный акт утратившим силу, может быть признан недействующим

1Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2001 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. № 4. С. 23.

191

Тема 8. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов

в случае, если отмененный акт был принят в силу прямого указания на это в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, и содержит принятые в развитие положений этого акта нормы, затрагивающие права и свободы заявителя, а более поздний акт отменяет эти нормы, не установив новых, поскольку в данном случае нарушаются права неопределенного круга лиц, предоставленные им нормативным правовым актом,имеющимбольшуююридическуюсилу(п.26постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г.).

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. В случае, если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица (ч. 3 ст. 253 ГПК РФ).

Принимая во внимание, что обязанность печатного издания,

вкотором был официально опубликован нормативный правовой акт, опубликовать решение суда (после вступления его в законную силу) о признании этого акта или его части недействующими либо сообщение о решении суда прямо вытекает из положений ч. 3 ст. 253 ГПК РФ, а также ст. 35 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», вступившее в законную силу решение суда должно быть направлено в соответствующее печатное издание с указанием в сопроводительном письме о том, подлежит ли публикации все решение или же лишь сообщение о нем. В том случае, если

впубличном образовании отсутствует периодическое издание, осуществляющее официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, судом разрешается вопрос о способе доведения до сведения населения информации о решении суда, которым нормативный правовой акт признан недействующим полностью или в части (п. 30 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г.).

192

Тема 9

ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ О ЗАЩИТЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ

ВРЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РФ

9.1.Лица, участвующие в деле

Под избирательными правами граждан понимаются конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией РФ, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие

вреферендуме граждан Российской Федерации», иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации (п. 28 ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие

вреферендуме граждан Российской Федерации)1. Избирательные права граждан относятся к числу важней-

ших политических прав. Согласно Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3); граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32). Эти права, наряду с другими, обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ).

Своеобразие дел о защите избирательных прав состоит в том, что они возникают из публичных правоотношений. Правила производства по делам о защите избирательных прав и

1 Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

193

Тема 9. Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан рф

права на участие в референдуме граждан Российской Федерации установлены гл. 26 ГПК РФ.

Ст. 259 ГПК Российской Федерации гарантирует возможность обжалования избирателями в суд решений и действий избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, связанных с формированием территориальных избирательных комиссий в муниципальных образованиях, и восстановлению нарушенных прав избирателей в случае установления судом ложности сведений, содержащихся в документах избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Она предполагает, что определение содержания прав и обязанностей субъектов спорного материального правоотношения и решение вопросов материального права должно осуществляться в судебном заседании при разрешении дела по существу на основе состязательности и равноправия сторон1.

Правом на подачу заявления о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации обладают лица, перечисленные в ст. 259 ГПК РФ.

С заявлением в суд вправе обратиться избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели, прокурор, считающие, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие

вреферендуме граждан Российской Федерации.

1Определение Конституционного Суда РФ от 2 июля 2009 г. № 1036-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Петрова Юрия Михайловича и Решетовой Надежды Борисовны на нарушение их конституционных прав статьей 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Текст определения опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».

194

9.1. Лица, участвующие в деле

Из этой нормы следует, что в суд могут обращаться и участвовать в качестве лиц, участвующих в деле, лица в защиту своих прав, свобод и законных интересов, а также субъекты, защищающие в силу закона права и интересы других лиц.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные, территориальные и участковые избирательные комиссии, соответствующие комиссии референдума вправе обратиться с заявлением в суд в связи с нарушением законодательства о выборах и референдумах органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностными лицами, кандидатом, избирательным объединением, политической партией, ее региональным отделением, иным общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума, а также избирательной комиссией, комиссией референдума, членом избирательной комиссии, комиссии референдума.

Сзаявлением в суд об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) вправе обратиться избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата (список кандидатов), кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу,

атакже в случаях, установленных федеральным законом, – прокурор.

Сзаявлением в суд о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума вправе обратиться лица, установленные федеральным законом.

Сзаявлением в суд об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума вправе обратиться: при проведении референдума Российской Федерации – Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; при проведении референдума субъекта Российской Федерации – избирательная комиссия субъекта Российской Федерации; при проведении

195

Тема 9. Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан рф

местного референдума – избирательная комиссия муниципального образования.

Из этой нормы следует, что в качестве субъекта, защищающего в силу закона права и интересы других лиц, могут выступать избирательные комиссии, обращающиеся в суд в защиту избирательных прав в случаях, когда решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественным объединением, должностным лицом нарушено избирательное законодательство. При этом нельзя не отметить, что специфика правового положения избирательных комиссий допускает их участие в деле в нескольких качествах: как заявители, как заинтересованные лица и как лица, участвующие в деле от своего имени, но в защиту чужих интересов.

Таким образом, лицами, участвующими в деле, являются: заявители, заинтересованные лица, прокурор, лица, обращающиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц.

Интерес представляет следующий пример из судебной практики.

Гр. Журавлев обратился в суд с заявлением о признании недействительными результатов выборов главы администрации Кумбакского района Нижегородской области, сославшись на то, что по результатам голосования 12 декабря 1993 г. ни один из шести кандидатов на должность главы администрации не получил необходимого количества голосов.

По результатам повторного голосования 26 декабря 1993 г. главой администрации района с преимуществом в 968 голосов избран гр. Козлов. Однако в ходе выборов были допущены нарушения, которые повлияли на итоги голосования.

Решением Нижегородского областного суда от 5 мая 1994 г. результаты выборов главы администрации г. Кумбаки Нижегородской области от 26 декабря 1993 г. признаны недействительными. В кассационном порядке дело не рассматривалось.

196

9.1. Лица, участвующие в деле

Заместитель Председателя Верховного Суда РФ в протесте поставил вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 17 февраля 1995 г. протест удовлетворила по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, по результатам повторного голосования 26 декабря 1993 г. главой администрации Кумбакского района был избран Козлов, которому было выдано соответствующее удостоверение.

Из этого следует, что по возникшему делу об обжалованиирезультатоввыборовКозловявлялсязаинтересованным лицом, заявленное требование касалось его непосредственно, а решение по делу не могло не повлиять на его права и обязанности.

В таком случае привлечение его к участию в данном деле в качестве заинтересованного лица (применительно к ст. 246 ГПК РСФСР) являлось обязательным, что не было учтено судом первой инстанции, допросившим Козлова в качестве свидетеля.

Поскольку принятое по делу решение непосредственно затрагивает права и обязанности не привлеченного к участию в деле Козлова (признание выборов недействительными означает по существу недействительность решения городской избирательной комиссии об избрании Козлова главой администрации района, недействительность соответствующего удостоверения об избрании), следует признать, что это в соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 308 ГПК РСФСР (п. 4 ст. 364 ГПК РФ) является основанием к отмене решения.

Отмеченное процессуальное нарушение не позволило суду первой инстанции полно и всесторонне исследовать фактические обстоятельства, правильно применить действующее законодательство1.

1 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. № 9.

197

Тема 9. Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан рф

То, что гр. Козлов должен быть привлечен как лицо, участвующее в деле, несомненно. А вот каково его процессуальное положение в этом конкретном деле, ответить однозначно сложно. И в этом – особенность дел о защите избирательных прав.

В данном виде производства нет института третьих лиц. Третьи лица без самостоятельных требований в делах искового производства имеют опосредованный интерес в исходе дела. Онопределяетсянеобходимостьюисключитьвдругомпроцессе возможность предъявления регрессного иска к лицу, участвующему в первоначальном процессе в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований. Поскольку публич- но-правовые интересы по делам о защите избирательных прав исключают защиту частноправовых интересов, то и споры из регрессных исков не могут иметь места. Так, если предъявлено требование об отмене регистрации кандидата в депутаты в отношении определенного лица, то все субъекты избирательных отношений будут иметь определенную заинтересованность в исходе дела. Заявитель, обращаясь в суд с таким требованием, преследует не свой личный интерес, а объективно представляет интересы всех потенциальных избирателей, полагая, что лицо, зарегистрированное кандидатом для избрания на выборную должность, должно быть исключено из списков кандидатов, поскольку, по мнению заявителя, имеются нарушения избирательного законодательства. Эти нарушения могут быть вовсе не связаны с поведением самого кандидата. Так, к примеру, выбраковка подписных листов как составленных с нарушением предусмотренного законодательством порядка их оформления, влечет последствия: отказ в регистрации, так как кандидат не набрал необходимого числа подписей в поддержку своей кандидатуры. Сам кандидат подписные листы не составлял, но их качество, достоверность имеют решающее значение для его регистрации. Заявление об оспаривании решения избирательной комиссии об отказе в регистрации подается лицом, которому отказали в регистрации. Это лицо является заявителем. Избирательная комиссия, отказавшая в регистрации, будет являться заинтересованным лицом в деле.

198

9.2.Подведомственность и подсудность

9.2.Подведомственность и подсудность

Подведомственность дел о защите избирательных прав определена в ст. 75 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы непосредственно в вышестоящую комиссию, которая обязана, не направляя жалобу в нижестоящую комиссию, за исключением случая, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом рассмотрения нижестоящей комиссии, рассмотреть жалобу и вынести одно из следующих решений:

а) оставить жалобу без удовлетворения; б) отменить обжалуемое решение полностью или в части

(признать незаконным действие (бездействие)) и принять решение по существу;

в) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие (бездействие)), обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (совершить определенное действие).

Решения или действия (бездействие) избирательной комиссии поселения или ее должностного лица, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в избирательную комиссию муниципального района. Решения или действия (бездействие) избирательной комиссии муниципального района, городского округа,внутригородскойтерриториигородафедеральногозначения или ее должностного лица, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации. Решения или действия (бездействие) избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или ее должностного лица, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в Центральную избирательную комиссию

199

Тема 9. Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан рф

Российской Федерации. Предварительное обращение в вышестоящую комиссию, избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации не является обязательным условием для обращения в суд.

В случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в соответствующую комиссию эта комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. В случае вынесения судом решения по существу жалобы комиссия прекращает ее рассмотрение.

По запросам комиссий суд сообщает о принятых к рассмотрениюжалобах(заявлениях)нанарушениеизбирательныхправ граждан и права граждан на участие в референдуме, а также о принятых им по таким жалобам (заявлениям) решениях.

Таким образом, законом предусмотрена альтернативная подведомственность по данной категории дел. Любые заявления, в которых ставится вопрос о нарушении избирательных прав, подведомственны судам.

Подсудность дел о защите избирательных прав определяется как нормами материального права, так и гражданского процессуального права (ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ).

Ст. 75 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет родовую подсудность дел о защите избирательных прав соответственно уровню проводимых выборов. Решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации обжалуются в Верховный Суд Российской Федерации, решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации обжалуются в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, решения и действия (бездействие) иных комиссий обжалуются в районные суды.

200