Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

3.3. Понятие административного иска. Понятие административного дела

ный состав – гражданин, организация и орган власти, должностное лицо, государственный, муниципальный служащий. Сфера возникновения – властные (публичные) правоотношения.

3.3. Понятие административного иска. Понятие административного дела

Административный иск – это обращение в административный суд о защите прав, свобод и интересов в публично-право- вых отношениях.

Особенности административного иска:

1)возникновение из административно-правовых отноше-

ний;

2)особая направленность – административный иск обращен

кпублично-правовому субъекту – органу, должностному лицу, наделенному административно-властными полномочиями;

3)основнаяцель,преследуемаяадминистративнымиском,– добиться признания незаконным акта, действия административного органа, должностного лица – имеет самостоятельное значение;

4)общественный резонанс судебного решения, принятого по административномуиску;такоерешениеможетповлиятьнаправа и обязанности неопределенного круга лиц, заинтересованных в осуществлении данного субъективного публичного права.

5)рассмотрение административного иска осуществляется специализированным административным судом.

Под административным делом следует понимать переданный на рассмотрение административного суда спор, вытекающий из административных (публичных) правоотношений, в котором хотя бы одной из сторон является орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностные лица, государственные, муниципальные служащие или иной субъект, осуществляющий властные полномочия.

В действующем законодательстве – это дела, возникающие из административных (публичных) правоотношений (ГПК РФ, АПК РФ). К ним относятся дела, возникающие из государственных, бюджетных, налоговых, таможенных, валютных,

51

Тема 3. Правовая природа производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

земельных и тому подобных правоотношений с вертикальной структурой правовых связей их участников, а также дела об административных правонарушениях и дела по жалобам на постановление по делу об административном правонарушении (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, далее – КоАП).

В настоящее время суды общей юрисдикции рассматривают следующие дела, возникающие из публичных правоотношений:

по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда (ст. 245 ГПК РФ).

По форме рассмотрения и разрешения дела, перечисленные в ст. 245 ГПК РФ, являются гражданскими делами (ст. 22 ГПК РФ), так как рассматриваются по правилам гражданского судопроизводства. Однако по своей материально-правовой природе они являются административными делами.

Арбитражные суды рассматривают в порядке административногосудопроизводствавозникающиеизадминистративныхи иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:

1) об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

52

3.3.Понятие административного иска. Понятие административного дела

2)об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственнойвластисубъектовРоссийскойФедерации,органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

3)об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

4)о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;

5)другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (ст. 29 АПК РФ).

Дела об административных правонарушениях рассматриваются по общему правилу мировыми судьями, а в случаях, предусмотренных КоАП РФ, судьями районных судов и судьями гарнизонных военных судов (ст. 23.1 КоАП РФ).

К административным делам, входящим в компетенцию административных судов, можно было бы отнести следующие категории дел:

об обжаловании решений и действий (бездействия) органов государственной власти Российской Федерации и/или органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их должностных лиц, государственных служащих, органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих;

об обжаловании решений избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местного и территориального общественного самоуправления и соответствующих комиссий по проведению референдума;

53

Тема 3. Правовая природа производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

об обжаловании решений и действий, вытекающих из налоговых правоотношений, с участием физических лиц и некоммерческих организаций;

об обжаловании отказов в разрешении на въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации;

об обжаловании решений о предоставлении или отказе в предоставлении статуса вынужденного переселенца или беженца;

об обжаловании решений, связанных с государственной регистрацией местных общественных объединений, местных религиозных организаций и иных некоммерческих организаций; об обжаловании решений, связанных с выдачей разрешений на занятие определенными видами деятельности или на совершение определенных действий; об обжаловании решений и действий (бездействия) таможенных органов и их долж-

ностных лиц; по спорам о компетенции и иным спорам между органами

местного самоуправления и территориального общественного самоуправления;

о приостановлении деятельности или ликвидации общественных объединений иных некоммерческих организаций (кроме дел, отнесенных к компетенции иных судов);

об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц;

по обращениям государственных органов об обязании физических лиц и некоммерческих организаций выполнить требования в тех случаях, когда такие обязанности в соответствии с законом возлагаются в судебном порядке;

по спорам о нарушениях прав на благоприятную окружающую среду, связанных со строительством и эксплуатацией природных, хозяйственных и жилищно-коммунальных объектов стоимостью до 1 млрд рублей;

по спорам о сохранении и использовании объектов культурного наследия;

по спорам о прохождении службы служащими государственных и муниципальных учреждений, которым присвоены классные чины, включая споры о карьере;

54

3.3. Понятие административного иска. Понятие административного дела

по спорам между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления;

по спорам, связанным с предоставлением гражданства Российской Федерации или выходом из него;

об оспаривании постановлений о прекращении полномочий судей;

о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских и международных общественных объединений (ст. 18,19 проекта КАС РФ).

Предлагаемый перечень дел можно свести к следующим категориям дел:

1)споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий по обжалованию его решений (нормативных правовых актов или индивидуальных правовых актов), действий (бездействия);

2)споры по поводу принятия граждан на публичную службу,

еепрохождение, освобождение из публичной службы, включая споры о карьере;

3)споры между субъектами властных полномочий по поводу реализации их компетенции в сфере управления, в том числе делегированных полномочий, а также споры, которые возникают по поводу заключения и выполнения административных договоров;

4)споры по заявлению субъектов властных полномочий в случаях, установленных законом;

5)споры, связанные с нарушением избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Компетенция административных судов не должна распространяться на дела, возникающие из публичных правоотношений, которые рассматриваются в порядке конституционного, уголовного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях; а также – на дела, рас-

55

Тема 3. Правовая природа производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

сматриваемые военными судами (жалобы военнослужащих на действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц).

3.4. Задачи суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений

В делах, возникающих из административных правоотношений, задачей суда является проверка законности действий органавласти.Нарушенноеправоилиохраняемыйзакономинтерес требует своего восстановления в установленном законом порядке. В этом смысле правомерно говорить о защите судом нарушенного права в производстве по делам, возникающим из административных правоотношений. Однако восстановление прав, свобод и законных интересов, в конечном счете, должно осуществляться органом власти (должностным лицом), в компетенцию которого входит решение соответствующего вопроса, и которого обязал к этому суд своим решением.

Вопрос о полномочиях судебных органов при рассмотрении административных споров имеет принципиальное значение. Речь идет о том, признается ли за судом право контролировать только законность или так же целесообразность действий органов власти. Вправе ли суд проверять законность и обоснованность административного акта и на основании этой проверки наделен ли он правом его отмены (или признания недействительным); либо суд, проверив законность и обоснованность акта, имеет право на принятие самостоятельного решения по делу1. По этому вопросу существует единодушное мнение о том, что полномочия суда должны сводиться к проверке законности и обоснованности административного акта и его отмене ввиду незаконности или необоснованности. Принятие самостоятельного решения по административному делу означало бы «вторжение» суда в осуществление органом исполнительной власти предоставленных ему законом полно-

1 См.: Курс советского гражданского процессуального права. С. 148 (автор главы X – Д. М. Чечот).

56

3.4. Задачи суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений

мочий. «Суд не может принять новое решение по существу вопроса»1. Так, суд не может определить размер пенсии или внести гражданина в список лиц, которым будет выделена жилая площадь, внести исправления в книгу записей актов гражданского состояния, возвратить лицу отобранные у него ГАИ водительские права и т. д.

Таким образом, право суда на разрешение административного спора определенным образом ограничено. Признание за судом реформационных прав (не только отменять, но и изменять обжалуемое решение (акт) органа исполнительной власти) поставило бы под сомнение принцип разделения властей. Характер административно-правовых отношений предопределяет недопустимость всестороннего контроля суда общей юрисдикции за деятельностью администрации при рассмотрении административного спора2.

1 Салищева Н. Г., Хаманева Н. Ю. Исполнительная и судебная ветви власти // Государство и право. 2000. № 1. С. 9.

2См. Хаманева Н. Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан

всфере исполнительной власти. М.: ИГП РАН, 1999. С. 96.

57

ТЕМА 4

ПОДВЕДОМСТВЕННОСТЬ ДЕЛ, ВОЗНИКАЮЩИХ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

4.1. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений, Конституционному Суду

РФ и конституционным (уставным) судам субъектов РФ

Внастоящее время дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны всем трем ветвям судебной системы РФ: Конституционному Суду РФ, судам общей юрисдикции, арбитражным судам. Конституционный Суд РФ проверяет конституционность нормативного правового акта в порядке конституционного судопроизводства (ст. 125 Конституции РФ); суд общей юрисдикции проверяет законность нормативных правовых актов в порядке гражданского судопроизводства (гл. 24 ГПК РФ); арбитражные суды проверяют законность нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в порядке административного судопроизводства (гл. 23 АПК РФ).

Внауке существует три основных мнения о том, к ведению какого суда следует относить дела об оспаривании нормативного правового акта.

Сторонники конституционной юстиции предлагают лишить суды общей юрисдикции и иные суды права рассмотрения дел об оспаривании нормативного правового акта и передать их на рассмотрение конституционных судов1. Сторонники консолидации судебной власти предлагают упразднить Конституционный Суд и все дела абстрактного нормоконтроля передать судам

1 См.: Овсепян Ж. И. Разграничение юрисдикций конституционных (уставных) судов и судов общей юрисдикции и процессуальное законодательство 2002г.//Северо-кавказскийюрид.вестник.2003.№2.С.3–27;НесмеяноваС. Разграничение компетенции между судами // Российская юстиция. 2002. № 12. С. 18; Дамбаева И. В. Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ (вопросы судоустройства): автореф. дис. ...

канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 18–20.

58

4.1. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений, Конституционному Суду РФ и конституционным (уставным) судам субъектов РФ

общей юрисдикции. По их мнению, возложенные на Конституционный Суд обязанности вполне мог бы выполнять Верховный Суд1. Сторонники административной юстиции предлагают изъять дела об оспаривании нормативных правовых актов из ведения судов общей юрисдикции, создав для их рассмотрения административное судопроизводство и административные суды2.

Дляреализации первогопредложениянеобходимо создать систему конституционных (уставных) судов во всех субъектах РФ. В настоящее время такие суды созданы в 23 субъектах РФ.

Г. А. Жилин называет три причины, по которым суды должны иметь право нормоконтроля. Во-первых, круг лиц, имеющих право на обращение в Конституционный Суд РФ, законом ограничен: граждане и организации не могут быть субъектами обращения в Конституционный Суд РФ по делам об оспаривании нормативного правового акта, они могут поставить в порядке конституционного судопроизводства лишь вопрос о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Прокурор также не является субъектом обращения в Конституционный Суд РФ по таким делам. Во-вторых, даже при условии расширения перечня субъектов обращения в Конституционный Суд РФ, он не в состоянии будет проверить весь массив нормативных актов, дела о которых рассматриваются судами общей юрисдикции. (так, с 2000 по 2005 гг. суды общей юрисдикции признали противоречащими федеральному законодательству более 3 тыс. законов субъектов РФ3).

1См., напр.: Бородин С. В., Кудрявцев В. Н. О судебной власти в России // Государствоиправо.2001.№10.С.23;ПортновВ.Тернистыйпутькистине// Российская газета. 1999. 23 марта; Гапеев В. Н. О некоторых элементарных понятиях и принципах гражданского процесса. Ростов н/Д, 1999. С. 65.

2См.: Никитин С. Нормоконтроль – не абстракция, это реальность // ЭЖЮрист. 2003. № 21; Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2001. С. 169–184; Лебедева Н. Н., Лобачев С. В. Подведомственность судам дел об оспаривании нормативных правовых актов // Юрист. 2003. № 11. С. 45.

3 См.: Жуйков В. М. Роль права в защите национальных интересов // Жур-

нал российского права. 2005. № 12. С. 75.

59

Тема 4. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений

В-третьих, в отличие от других судов Конституционный Суд РФ вправе проверять акты лишь на предмет их соответствия Конституции, а не другим нормативным актам, имеющим большую юридическую силу1.

Второе предложение имеет веские доводы, но поскольку законодатель пошел по пути создания специализированных судов (конституционных, арбитражных, ювенальных, в перспективе – административных, трудовых, налоговых и т. п.), то вряд ли этот процесс можно повернуть вспять. В отношении третьего предложения высказываются мнения, что создание административных судов чревато опасностью пересечения их компетенции с компетенцией Конституционного Суда РФ (и конституционных (уставных) судов2. Данное опасение стало одной из причин отложения принятия ФКЗ «Об административных судах в РФ»3.

В результате различного правового регулирования возникла так называемая «конкуренция полномочий» в сфере абстрактного нормоконтроля между судами. Особенно остро она проявилась между Конституционным судом РФ и Верховным Судом РФ. В целях преодоления ситуации Конституционным Судом РФ за довольно короткий период времени был принят ряд постановлений, первым из которых было постановление от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ4.

Для осуществления полномочий Конституционного Суда Российской Федерации предусмотрена особая форма правосудия – конституционное судопроизводство. Осуществление другими судами аналогичных полномочий без их конституционного закрепления и вне таких форм исключается.

Согласно ст. 118 судебная власть осуществляется по средством конституционного, гражданского, административного и

1См.: Жилин Г. А. Конституционные основы судопроизводства по гражданским делам // Комментарий судебной практики / под ред. К. Б. Ярошенко. Вып. 7. М.: Юрид. лит., 2001. С. 6.

2См., напр.: Несмеянова С. Указ. соч. С. 18.

3 См. об этом: Руднев В. Административные суды: быть или не быть? // Российская юстиция. 2002. № 9.

4 Собрание законодательства РФ. 1998. № 25. Ст. 3004.

60