Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

6.1. Лица, имеющие право на обращение в суд в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

делам могут также выступать иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации.

С заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ). Нарушением компетенции, в частности, следует считать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом или его частью тех отношений, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат регулированию нормативными правовыми актами, издаваемыми заинтересованными лицами, обратившимися в суд. В заявлении должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение оспариваемым нормативным правовым актом или его частью компетенции соответствующего должностного лица или органа (п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г.).

В силу ст. 133 Конституции Российской Федерации одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части не только по основаниям нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ), но и по основаниям нарушения оспариваемым нормативным правовым актом или его частью других прав местного самоуправления (п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48).

Пленум Верховного Суда РФ в п. 13 постановления от 29 ноября 2007 г. № 48 разъяснил, что, исходя из положений ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ, к заинтересованным лицам по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления или

111

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

должностное лицо, принявшие оспариваемый акт. Вместе с тем, в необходимых случаях не исключается участие в деле,

втом числе по инициативе суда, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо главы муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования.

Таким образом, в порядке гл. 24 ГПК РФ в суд могут обратиться: гражданин; иностранный гражданин; лицо без гражданства; организация; иностранная организация; прокурор; Президент РФ; Правительство РФ; законодательный (представительный) орган субъекта РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ; орган местного самоуправления, глава муниципального образования. Эти субъекты именуются «лицами, обратившимися в суд» (ст. 252 ГПК РФ).

Впорядке гл. 25 ГПК РФ в суд вправе обратиться: гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства, должностное лицо, организация (коммерческая и некоммерческая), иностранная организация, органы государственной власти, органы местного самоуправления. Эти лица именуются «заявителями» (ч. 3 ст. 247 ГПК РФ).

Вдействующем процессуальном законодательстве нечетко определен состав и процессуальное положение лиц, участвующих в делах, возникающих из публичных правоотношений. В ст. 34 ГПК РФ сказано, что «лицами, участвующими в деле, являются ...заявители и другие заинтересованные лица по делам особого производства и производства по делам, возникающими из публичных правоотношений». В противоречии со структурой ГПК РФ, так называемые «неисковые производства» в ст. 34 ГПК РФ поменялись местами: сначала названы лица, участвующие в делах особого производства (подраздел IV раздела II ГПК РФ), затем – лица, участвующие

вделах, возникающих из публичных правоотношений (подраздел III раздела II ГПК РФ). Думается, что такая перестановка не случайна.

112

6.1. Лица, имеющие право на обращение в суд в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Согласно ч. 1 ст. 247 ГПК РФ суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица. Согласно ч. 2 этой же статьи, обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд. Таким образом, приведенные нормы именуют лицо, обращающееся в суд за защитой нарушенных прав

исвобод, «заинтересованным лицом». Однако в ч. 3 ст. 247 ГПК РФ сказано, что «в случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения

иразъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления...». Из текстуального анализа данных норм следует, что слова «заинтересованное лицо» и «заявитель» употребляются как синонимы. Лицо, обращающееся в суд в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в одном случае именуется заявителем, в другом – заинтересованным лицом.

Сопоставив ст. 34 и 247 ГПК РФ, можно увидеть, что наименование лица, действия которого оспариваются, в ГПК РФ вообще отсутствует. Текстуальный анализ норм подраздела III

раздела II ГПК РФ (ст. 245, 246, 249, 251,252, 254 255, 257, 258)

показывает, что законодатель ограничивается перечислением субъектов, действия которых оспариваются (органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие).

Состав и процессуальное положение лиц, участвующих в делах, возникающих из публичных правоотношений, неопределенно регламентированы и в АПК РФ. Согласно ст. 40 АПК РФ, лицами, участвующими в деле, являются: стороны; заявители и заинтересованные лица – по делам особого производства, по делам о несостоятельности (банкротстве) и в иных, предусмотренных кодексом случаях; третьи лица; прокурор, государственные органы; органы местного самоуправления

ииные органы, обратившиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных АПК РФ. Из анализа данной нормы следу-

113

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

ет, что в арбитражном процессе есть только исковое, особое производство и производство по делам о несостоятельности (банкротстве), поскольку ни об административном судопроизводстве, ни о лицах, в нем участвующих, в ст. 40 АПК РФ ничего не сказано. Хотя наличие в АПК РФ специального раздела III, посвященного данной категории дел, требует отдельного упоминания о лицах, участвующих в данном виде судопроизводства.

В то же время, в ч. 6 ст. 46 АПК РФ закреплено, что «в случае, если федеральным законом предусмотрено обязательное участие в деле другого лица в качестве ответчика, а также по делам, вытекающим из административных или иных публичных правоотношений, арбитражный суд первой инстанции по своей инициативе привлекает его к участию в деле соответчика». Значит, лицо, действия которого стали предметом судебного разбирательства в порядке административного судопроизводства в арбитражном суде, является ответчиком; тогда лицо, обращающееся в арбитражный суд с заявлением, должно именоваться истцом. Однако в нормах раздела III АПК РФ такого понятия нет. В разделе III АПК РФ есть ст. 190 «Примирение сторон», согласно которой экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами. В других статьях лицо, обращающееся в арбитражный суд с заявлением в порядке производства по делам, возникающим из административных или иных публичных правоотношений, именуется заинтересованным лицом (ст. 191, 192, 194 АПК РФ), либо заявителем (ст. 199, 200 АПК РФ).

Неопределенность в составе и процессуальном положении лиц, участвующих в делах, возникающих из публичных правоотношений, порождает путаницу на практике. Суды нередко в своих постановлениях именуют лиц, участвующих в делах, возникающих из публичных правоотношений, истцом и ответчиком.

Противоречивость в определении лиц, участвующих в деле, встречается и в постановлениях Конституционного Суда РФ. Так, в определении Конституционного Суда РФ от 12 июля

114

6.1. Лица, имеющие право на обращение в суд в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

2006 г. № 182-О1, в частности, говорится: «Таким образом, возможность заинтересованного лица обжаловать принятые органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами решения, включая нормативные правовые акты, ...является неотъемлемой характеристикой нормативного содержания права каждого на судебную защиту...» (абзац 3 п. 2). В другом месте этого же определения сказано: «Безусловное следование суда заявленному заинтересованным лицом (органом или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт) ходатайству, которое... может преследовать определенный процессуальный интерес – достижение в судебном процессе желаемого для себя исхода дела путемпрекращенияпроизводствапонему, означало бы недопустимое ограничение самостоятельности суда как носителя судебной власти при осуществлении правосудия...» (абзац 4 п. 3.2). Из приведенных фрагментов видно, что в одном случае Конституционный Суд РФ заинтересованным лицом именует лицо, обжалующее в суд незаконные акты органов власти, в другом – орган, должностное лицо, действия которых обжалуются.

Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что лица, оспаривающие незаконные действия органов власти, выступают в качестве заявителей по делам, возникающим из публичных правоотношений (п. 12 постановления от 10 февраля 2009 г. № 2), а к заинтересованным лицам по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих относятся соответствующий орган (его структурное подразделение) или лицо, принявшие оспариваемое решение либо совершившие оспариваемое действие (бездействие) (п. 18 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

1 По жалобам гражданина Каплина Александра Евгеньевича, открытого акционерного общества «Кузбассэнерго», общества с ограниченной ответственностью «Деловой центр “Гагаринский”» и закрытого акционерного общества «Инновационно-финансовый центр “Гагаринский”» на нарушение конституционных прав и свобод положениями п. 1 ч.1 ст. 150, ст. 192 и ч. 5 ст. 195 АПК РФ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 40. Ст. 4204.

115

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

Отсутствие общей терминологии в делах, возникающих из публичных правоотношений, является серьезным дефектом, и нужна четкая определенность в этом вопросе1. По мнению А. Т. Боннера, «гражданина, обжалующего в суд действия административных органов, следовало бы называть жалобщиком. Термин «жалобщик» вполне определенно характеризует процессуальное положение этого лица, ведущего судебный спор с органом государственного управления. Термин «заявитель» является не совсем удачным еще и потому, что он употребляется и для обозначения лиц, участвующих в делах особого производства, характеризующихся отсутствием спора о праве. Не вызывает сомнения, что характер дел особого производства и возникающих из административно-правовых отношений и процессуальное положение лиц, в них участвующих, различны. Поэтому было бы желательным и обозначение этих лиц различными терминами»2.

М. А. Викут и М. С. Шакарян считают, что должностное лицо, орган управления, к которому предъявлено заявление по делам,возникшимизпубличныхправоотношений,можноназвать ответчиком, так как этот участник судопроизводства по сути своего участия отвечает по поводу заявления (жалобы) в свой адрес3; это – лицо, оспаривающее требование, обращенное к нему в той или иной форме (иска, жалобы, заявления)4.

Термин «сторона» является обобщающим понятием в делах по спорам о праве, – пишет А. Т. Боннер. – В делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве административном. Наличие правового спора предполагает наличие сторон, между которыми этот спор ведется. Поэтому существование понятия «сторона» и в

1См.: Каллистратова Р. Ф. Участники процесса по новому законодательству // АПК и ГПК 2002 г.: сравнительный анализ и актуальные проблемы правоприменения: матер. Всерос. науч.-практ. конф. М.: РАП, 2004. С. 353.

2Боннер А. Т. Указ. соч. С. 873.

3 См.: Викут М. А., Зайцев И. М. Гражданский процесс России: учебник.

М.: Юристъ, 1999. С. 71.

4 Шакарян М. С. Учение о сторонах в советском гражданском процессе.

М., 1983. С. 10.

116

6.2. Субъекты, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены

делах, возникающих из административно-правовых отношений, вполне правомерно1.

С. В. Никитин предлагает называть участников производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, сторонами, а также ввести в данное производство институт третьих лиц (так, в делах об оспаривании нормативных правовых актов Министерство юстиции РФ может участвовать в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, на стороне органа, принявшего спорный акт)2.

В КАС Украины основные участники административного судопроизводства именуются истцом и ответчиком. Истец – это лицо, в защиту прав, свобод и интересов которого подан административный иск в административный суд, а также субъект властных полномочий, во исполнение полномочий которого подано исковое заявление в административный суд (п. 8 ч. 1 ст. 3 КАС Украины); ответчик – субъект властных полномочий, а в случаях, предусмотренных законом, и другие лица, к которым обращено требование истца (п. 9 ч. 1 ст. 3 КАС Украины).

Ст. 24 проекта КАС РФ к лицам, участвующим в деле, относит: заявителя; административного ответчика; прокурора, лиц и организации, в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом; третьих лиц, заявляющих самостоятельные требования по жалобе.

6.2. Субъекты, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены

Реализация конституционного права на судебную защиту неправомерных действий органов власти, должностных лиц позволяет обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) любых государственных органов; право на судебную защиту предполагает охрану прав и законных интересов

1См.: Боннер А. Т. Указ. соч. С. 873–874, 911, 934.

2См.: Никитин С. Лица, участвующие в деле об оспаривании нормативного правового акта // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 4. С. 11–12.

117

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

гражданина от произвола законодательной, исполнительной и судебной власти1.

Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Государственную власть в РФ осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образованные ими органы государственной власти (ст. 11 Конституции РФ).

Понятия «орган государственной власти» и «государственный орган» не тождественны. Различие между ними отражено, например, в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»2, где говорится о том, что посредством государственной службы Российской Федерацииобеспечиваетсяисполнениеполномочийфедеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов; органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов субъектов Российской Федерации (ст. 1). К ним можно отнести избирательные комиссии, надзорные и контролирующие органы, не входящие в систему органов исполнительной власти.

Под «государственными органами» понимаются особые субъекты права, выступающие в гражданском обороте, в том числе и в гражданском судопроизводстве, от имени Российской Федерации и ее субъектов (ст. 124, 125 ГК РФ). Такими субъектами могут являться правительство, администрации

1Пункт 2.3. постановления Конституционного Суда РФ от 17 января 2008 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 9 и 10 ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и ст. 181, 188, 195, 273, 290, 293 и 299 АПК РФ в связи с жалобами ЗАО «СЕБ Русский Лизинг», ООО

«Нефте-Стандарт» и ООО «Научно-производственное предприятие «Неф- те-Стандарт» // Российская газета. 2008. 26 янв.

2Российская газета. 2003. 31 мая.

118

6.2. Субъекты, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены

субъектов, министерства, службы, агентства, департаменты и т. д. Следует отметить, что отдельные подразделения (управления, отделы) государственных органов часто не обладают отдельной правосубъектностью, в связи с чем в качестве лица, чьи действия обжалуются, должен выступать сам государственный орган. Государственный орган, как правило, действует на основании специального положения о нем, которое, в том числе, наделяет его правами юридического лица, в частности, правом выступать в суде в качестве стороны1.

Под органом исполнительной власти следует понимать политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций государственной власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. Орган исполнительной власти – всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти. Так, создаваемые Правительством РФ координационные органы, выполняя функции управленческого характера, сами по себе не относятся к органам исполнительной власти2.

В соответствии с федеративным государственным устройством различаются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К федеральным органам исполнительной власти относятся Правительство РФ; министерства РФ; ведомства РФ. Понятием ведомства охватываются: государственные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры3.

1Кантор П. Ю. Постатейный комментарий к Закону Российской «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // СПС КонсультантПлюс.

2См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, 2000. С. 128–130.

3 ФКЗ «О Правительстве РФ» // Собрание законодательства РФ. 1997.

№51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1; 2004. № 25. Ст. 2478; 2005. № 23. Ст. 2197; Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 20.05.2004 № 649 (ред. от 12.03.2007) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.

119

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

К органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся высшее должностное лицо субъекта РФ (Президент субъекта РФ, глава субъекта Российской Федерации или глава администрации субъекта РФ (губернатор); высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ: министерства, ведомства субъектов РФ; территориальные органы федеральных органов исполнительной власти1.

Представительный орган местного самоуправления; глава муниципального образования – выборное должностное лицо; иные органы местного самоуправления (советы, собрания, комитеты, администрации).

Под органами местного самоуправления понимаются особые субъекты права, выступающие в гражданском обороте, в том числе и в гражданском судопроизводстве, от имени муниципальных образований (городские, сельские поселения, районыит.д.) (ч.2ст.125ГКРФ).Такимисубъектамимогутвыступать городские и сельские администрации, их управления и департаменты, если они наделены правами юридического лица, и т. д. Правовая природа органов местного самоуправления аналогична природе органов государственной власти, однако, в силу ст. 12 Конституции РФ они не входят в систему органов государственной власти, взаимодействуют с ними на основе закона2.

Ст. 1 Закона от 27.04.1993 г. (в ред. Федерального закона от 14.12.1995 № 197-ФЗ) предоставляла каждому гражданину право обжаловать в суд неправомерные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных

1ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2002. № 30. Ст. 3024; 2003. № 27. Ст. 2709; 2004. № 50. Ст. 4950; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 3104.

2С 1 января 2006 г. система местного самоуправления регулируется ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 12.08. 2004 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

120