Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

3.1. Теоретические взгляды на правовую природу производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

ства»1. «Первоначальная идея разработчиков ГПК о наличии в этих делах спора о праве и необходимости его рассмотрения в порядке особого искового производства была заменена в окончательном варианте традиционным подходом, интерпретирующим деятельность суда по разрешению административных дел не как правосудную (разрешение споров о праве), а исключительно как функцию контроля за законностью»2.

В. В. Скитович считает, что дела, возникающие из админи- стративно-правовых отношений (в том числе избирательные споры), нельзя признать исковыми, ибо традиционные формы искового производства рассчитаны «на защиту прав участников регулируемого гражданским законодательством товарноденежного оборота... Осуществление контрольных функций судебной власти по правилам искового судопроизводства ведет в тупик»3. По мнению О. В. Егоровой, дальнейшее развитие законодательства о судоустройстве и судопроизводстве не ведет к сближению искового и административного судопроизводств. В связи с реформированием гражданского процессуального законодательства, нецелесообразно придавать делам, возникающим из административно-правовых отношений, «особый исковой характер»4. По мнению С. Д. Князева, административное судопроизводство должно иметь ряд отличительных черт: наличие функции активного судебного контроля и инквизиционных полномочий суда; отказ от принципа состязательности сторон и роли административного суда в качестве арбитра; презумпция виновности ответчика и возложение на него бремени доказывания; недопустимость встреч-

1Треушников М. К. Развитие гражданского процессуального права России // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве / под ред. М. К. Треушникова. М.: Городец, 2004. С. 13.

2Зеленцов А. Административное судопроизводство в России: проблемы правового регулирования // Конституционное Право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 2. С. 93.

3 Скитович В. В. Правосудие по делам, возникающим из административ-

но-правовых отношений // Государство и право. 1995. № 8. С. 28.

4 См.: Егорова О. В. Производство по делам, возникающим из админи- стративно-правовых отношений, и гражданское судопроизводство // Журнал российского права. 2001. № 5. С. 137–138.

41

Тема 3. Правовая природа производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

ных требований и других процессуальных притязаний со стороны органов и должностных лиц публичной администрации1. Ю. А. Попова признает, что дела из публичных правоотношений предполагают спорное производство, просто исковой способ защиты не в полной мере пригоден для разрешений коллизий из публично-правовых отношений2.

Тем не менее, по сравнению с ГПК РСФСР, нормы подраздела III раздела II ГПК РФ претерпели некоторые изменения. Вопервых,изъятынормы,регулирующиепроизводствопожалобам на наложение административных взысканий. Эти дела теперь рассматриваются по нормам КоАП РФ (раздел IV). Кроме того, они могут рассматриваться в порядке АПК РФ, если речь идет о привлечении к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской деятельности (гл. 25 АПК РФ). Во-вторых, изменено название данного вида судопроизводства. Теперь он называется «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». Термин «публичные правоотношения» присутствует и в названии раздела III АПК РФ «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». Название подраздела II раздела II ГПК РСФСР «Производство по делам, возникающим из административноправовых отношений» носило условный характер, поскольку непосредственно из административно-правовых отношений возникали дела по жалобам на наложение административных взысканий (гл. 24 ГПК РСФСР). Дела по заявлениям на неправильности в списках избирателей (гл. 23 ГПК РСФСР) возникают из государственно-правовых отношений, которые регулируются нормами конституционного законодательства. Дела о взыскании с граждан недоимок по налогам (гл. 25 ГПК РСФСР) возникают из налоговых правоотношений, которые регулируются нормами налогового законодательства.

1См.: Князев С. Д. Современные принципы административного права России: понятие, значение, виды // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 2. С. 85.

2См.: Попова Ю. А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. Краснодар, 2002. С. 26–27.

42

3.1. Теоретические взгляды на правовую природу производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Несмотря на использование термина «публичные правоотношения», определения данных правоотношений в законе нет. Публичные правоотношения – это отношения, складывающиеся в сфере функционирования исполнительной власти, либо отношения с участием властного субъекта – органа исполнительной власти, местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Главный признак этих правоотношений – властный характер (publicus – государственный, общинный, публичный, общественный). Они возникают в сфере власти и управления, с обязательным участием субъектов публичного права.

В римском частном праве «ius publicum [публичное], всякое право, относящееся к делам государства; таким образом, оно охватывает право государственное, административное, финансовое, уголовное, процессуальное, культовое и международное. Ius privatum [частное], всякое право, распространяющееся на личные, семейные, имущественные и наследственные отношения отдельных лиц, но также и часть процессуального и уголовного права. На противопоставлении категорий ius publicum и ius privatum основывается понятие публичного и частного права

вбуржуазной науке, однако здесь в публичном праве государство выступает как носитель суверенной власти, в то время как

вчастном праве отдельные лица, подчиненные государственной власти, находятся на одном уровне относительно друг друга»1.

«Для того чтобы правоотношение было публичным, а не частным, необходимо, во-первых, чтобы одному субъекту принадлежало полномочие на власть по отношению к другому, а другой имел бы обязанность подчиняться первому, – писал И. А. Ильин. – Это означает, что публичное правоотношение есть правоотношение юридически не равных субъектов: один является юридически независимым от другого (в пределах этого правоотношения!) и притом авторитетным для него; другой, напротив, обязан «признавать» авторитет первого, т. е. повиноваться ему, и постольку является подчиненным. Понят-

1Бартошек М. Римское право (понятия, термины, определения): пер. с

чешск. М.: Юрид. лит., 1989. С. 166.

43

Тема 3. Правовая природа производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

но, например, что отношение каждого из нас к тому внешнему авторитету (к государственной власти, церковной власти), который устанавливает правовые нормы, следит за их исполнением и применяет их – является всегда публично-правовым. Отсюда ясно, что частное правоотношение есть правоотношение юридически равных субъектов: ни один из них не является для другого правовым авторитетом; однако при этом

оба одинаково подчинены третьему, вне их правоотношения стоящему правовому авторитету, которому они обязаны повиноваться и к которому могут обратиться за разрешением спора о полномочиях и обязанностях»1.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что публичные отношения – это отношения власти и подчинения, основанные на властных полномочиях одной стороны (орган власти, должностное лицо) по отношению к другой (гражданин, организация).

Публичные правоотношения – это регулятивные правоотношения, возникающие в связи и по поводу осуществления субъектами публичной власти (в лице органов государственной власти или управления, органов местного самоуправления, их должностными лицами, государственных или муниципальных служащих) властных полномочий в соответствующей сфере государственной власти (ст. 10, 77, 110 Конституции РФ) или местного самоуправления (ст. 12, 130, 132 Конституции РФ).

Гражданское судопроизводство и административное судопроизводство являются разными формами осуществления судебной власти. Рассмотрение дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, следует осуществлятьпоправиламадминистративногосудопроизводства. То, что эти дела рассматривались (и продолжают рассматриваться) по правилам гражданского судопроизводства связано с историческими особенностями нашей страны: тоталитарным политическим устройством, подавлением личности государством, отсутствием у гражданина возможности защищать права, нарушенные властью, и как следствие, неразвитостью ме-

1 Ильин И. А. Общее учение о праве и государстве // Собр. соч.: в 10 т. М.: Русская книга, 1994. Т. 4. С. 106.

44

3.2. Понятие и предмет административно-правового спора

ханизма такой защиты. С произошедшими демократическими преобразованиями в политической системе общества, развитием частной собственности и предпринимательской деятельности изменился характер взаимоотношений между властью и гражданином, что привело не только к значительному увеличению количества дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваемых судами, но и к изменению их качественного содержания. В контексте нормы ст. 118 Конституции РФ необходимо создание административных судов и порядка судопроизводства в этих судах.

3.2. Понятие и предмет административно-правового спора

Спором о праве гражданском называется такой спор, когда одно лицо, оспаривая право другого, присваивает его себе. Для спора о праве характерно то, что его участники в соответствии с собственными интересами противостоят друг другу и ни один из них не может самостоятельно устранить возникший юридический конфликт. Если стороны не могут решить возникший между ними спор самостоятельно, то они обращаются

ворган, созданный государством (государственный суд) или обществом (третейский суд) для рассмотрения и разрешения спора о праве по существу. Спор о праве является основным признаком исковой формы защиты права.

Разногласия сторон об их правах и обязанностях могут возникнуть в отношении объекта прав (например, несколько лиц претендуют на исключительное использование произведения, оспаривая права друг друга); в отношении предмета договора (например, между сторонами договора возникли разногласия

вотношении объема обязанностей одной из сторон договора) и т. п. Однако факт нарушения или оспаривания субъективных правчастноголицаещенепозволяетговоритьоналичииспорао правегражданском.Дляэтогонеобходимвторойфакт–предъяв- ление субъектом, права которого нарушены или который считает их нарушенными, требования к нарушителю его прав об устранении допущенных нарушений: прекратить нарушение, восстановить нарушенное право, возместить вред и пр. Требование

45

Тема 3. Правовая природа производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

должно быть адресовано конкретному лицу, которое, по мнению управомоченного лица, является нарушителем принадлежащего емусубъективногоправа.Еслисубъективноеправонарушено,но его нарушитель неизвестен, то спора не возникнет. Спор о праве требуетналичиякакминимумдвухспорящихсторон.Крометого, материально-правовое требование должно быть выражено во вне письмом, телеграммой, телефонограммой и т. п.1

Дискуссия о наличии административно-правового спора в делах, возникающих из административно-правовых отношений, сводится к двум точкам зрения. Согласно одной из них, в правоотношениях, субъектом которых может быть орган власти, спора о праве в том виде, в каком он имеет место в исковых делах, не возникает. Предметом судебного рассмотрения по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является не спор о праве, а проверка законности действий органов государственной власти и управления2. В данном виде производства неприменимы такие институты искового производства, как: иск, встречный иск, отказ от иска, признание иска, мировое соглашение, изменение предмета или основания иска, увеличение или уменьшение требований. Возбуждение данного производства осуществляется путем подачи жалобы или заявления; лица, участвующие в этих делах, именуются не сторонами, а заявителями и заинтересованными лицами3.

1См.: Рожкова М. А. Понятие спора о праве гражданском // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 98–102.

2См., напр.: Абрамов С. Н. Советский гражданский процесс. М.: Госюриздат, 1952. С. 290–292; Елисейкин П. Ф. Судебный надзор за деятельностью административных органов // Проблемы государства и права на современном этапе: труды / Дальневост. гоc. ун-т. Владивосток, 1963. C. 35; Гражданский процесс: учебник / под общ. ред. К. С. Юдельсона. М.: Юрид. лит., 1972. C. 260–261; Чесовской Е. И. Судопроизводство по жалобам граждан на неправомерные действия органов государственного управления и должностных лиц: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 1990. С. 7.

3 См.:Арбитражныйпроцесс:учебник/подред.М.К.Треушникова.М.:Горо-

дец, 2008. С. 417; Гражданский процесс: учебник / под ред. М. К. Треушникова. М.: Городец, 2010. С. 450; (автор главы 26 – М. К. Треушников); Шерстюк В. М. Новые положения третьего Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. М., 2003. С. 144–147.

46

3.2. Понятие и предмет административно-правового спора

Согласно другой точке зрения в делах, возникающих из ад- министративно-правовых отношений, существует спор о праве, но не о праве гражданском, а спор об административном праве, который возбуждается путем подачи административного иска. Не отрицая проверку законности административного акта при рассмотрении судом дел, возникающих из административ- но-правовых отношений, сторонники этой точки зрения полагают, что предметом судебного разбирательства в данном случае является административно-правовой спор, возникший в связи с нарушением субъективных прав граждан или юридических лиц в области административно-правовых отношений1. На сегодняшний день существование спора о праве в делах, возникающих из административных правоотношений, не доказано. Некоторые воспринялиэтопонятиеaprioriиупотребляютеговнаучномобороте, не раскрывая сути. Другие пытаются дать понятие административного спора и раскрыть его основные черты.

Административный спор можно рассматривать как спор о законности действий, решений (бездействия) органа власти (должностного лица), в результате которых нарушаются права и свободы гражданина, организации, создаются препятствия осуществлению прав и свобод, незаконно возлагается какаялибо обязанность или имеет место незаконное привлечение их к какой-либо ответственности2. Административно-правовые споры могут возникать между равноправными субъектами (например споры, вытекающие из некоторых категорий административных договоров).

Спор этот будет носить условный, односторонний характер. Возникает он по инициативе управляемой стороны3. Субъек-

1См.: Клейнман А. Указ. соч.; Боннер А. Т. Избр. труды по гражданскому процессу. СПб., 2005. С. 911, 923; Добровольский А. А. Исковая форма защиты права. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1965. С. 137.

2См.: Уксусова Е. Предметом судебного рассмотрения является спор о законности акта // Российская юстиция. 1999. № 1; Демин А. А. Административный процесс в развивающихся странах: учеб. пособие. М.: Изд-во УДН, 1987. С. 61; Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методоло- гические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 76–79.

3 См.: Административное право и административный процесс: старые и

новые проблемы (по материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право. 1998. № 8. С. 30.

47

Тема 3. Правовая природа производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

ты административных (публичных) правоотношений не равны. Орган государства обязан выполнять перед государством те функции, которые оно на него возложило и ради выполнения которых он собственно и создан (учрежден). Поэтому никаких личных интересов в деле, противоположных интересам гражданина, у органа власти (должностного лица) нет. Он ничего не оспаривает, но своими решениями, действиями (бездействием) создает препятствия в реализации гражданином принадлежащих ему прав, свобод, законных интересов, и в состоянии устранить допущенное нарушение самостоятельно либо через вышестоящий орган (вышестоящее должностное лицо).

В процессуальном смысле спор о праве в его традиционном понимании также не возникает, так как, несмотря на процессуальное равноправие его участников, в материальных правоотношениях они находятся в состоянии власти и подчинения. В целях устранения «дефектов состязательности», появляющихся при заведомо неравном положении участников административного спора1, в интересах гражданина, который является более слабой стороной в процессе, законом установлено правило, согласно которому обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемыхрешений,действий(бездействия)органовгосударственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган,принявшийнормативныйправовойакт,органыилиц,которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемыедействия(бездействие)(ч.1ст.249ГПКРФ).Дляобеспеченияпринципапроцессуальногоравноправиясторон,неравныхв материальных правоотношениях при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд занимаетактивнуюпозициюиможетистребоватьдоказательствапо своей инициативе в целях правильного разрешения дела (ч. 2 ст. 249 ГПК РФ; ч. 6 ст. 200 АПК РФ).

1 См.: Туманова Л. Проблемы административного судопроизводства в аспекте защиты избирательных прав // Конституционное Право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 3. С. 132.

48

3.2.Понятие и предмет административно-правового спора

Впостановлениях Конституционного Суда РФ встречается понятие «публично-правовые споры». Публично-правовые споры возникают между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации относительно нормотворческой компетенции, неизбежно связаны с толкованием соответствующих норм Конституции Российской Федерации и, следовательно, подлежат разрешению Конституционным Судом Российской Федерации

(постановление от 16 июня 1998 г. по делу о толковании от-

дельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ)1. В производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, имеет место публичная потребность в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу2. Конституционный Суд РФ допускает наличие спора о праве по делам, возникающим из налоговых правоотношений, который возникает между действующим от имени государства налоговым органом и налогоплательщиком3.

Из этого следует, что необходимо различать администра- тивно-правовые и публично-правовые споры. Административ- но-правовые споры связаны с проверкой законности решений, действий (бездействия) субъекта публичного права. Публично- правовыеспоры–этоспорыобоспариваниинормативногопра- вового акта, разрешение которых направлено на защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Предметом административного спора являются субъективные публичные права. «Граждане современного государства обладают не только субъективными гражданскими, но и субъ-

1Собрание законодательства РФ. 1998. № 25. Ст. 3004.

2См: определение Конституционного Суда РФ от 12 июля 2006 г. № 182-О по жалобам гражданина Каплина А. Е., ОАО «Кузбассэнерго», ООО «Деловой центр Гагаринский» и ЗАО «Инновационно-финансовый центр Гагаринский» на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 части 1 статьи 150, статьи 192 и части 5 статьи 195 АПК РФ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 40. Ст. 4204 (далее – определение от 12 июля 2006 г.).

3 П. 4 постановления Конституционного Суда РФ от 17 марта 2009 г. по

делу о проверке конституционности положения, содержащегося в абзацах четвертом и пятом п. 10 ст. 89 Налогового кодекса РФ, в связи с жалобой

ООО «Варм» // Российская газета. 2009. 1 апр.

49

Тема 3. Правовая природа производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

ективными публичными правами. К последним относятся, согласногосподствующейдоктрине,такназываемыегражданские свободы,правапубличныхслужб,политическиеправа.Онитак же нарушаются, как и первые. Так как в порядке пользования субъективнымипубличнымиправамигражданевступаютвотношения главным образом с государственной властью, именно – с административной функцией этой власти в лице различных органов, то и нарушения субъективных публичных прав имеют место со стороны указанных органов государственной власти, т. е. со стороны администрации. Установление и охрана субъективных публичных прав так же необходима, как и установле-

ние и защита гражданских прав»1.

Публичные права – это права, неимущественные по природе, возникающие из самого статуса субъекта права и реализуемые во взаимодействии с органом публичной власти в конституционных, административных и других правоотношениях, основанных на принципе власти и подчинения2. По словам Л. С. Мамута, в правоведении давно подмечен один из ключевых и сложных моментов: субъективные публичные права – не что иное, как модифицированные гражданские права. Отличие субъективных публичных прав от прав гражданских, сопряженных с распределением материальных и идеальных благ, с их закреплением за определенными конкретными субъектами, состоит, наряду с прочим, в том, что в них присутствует и ими опосредствуется всеобщий (государственно-организованного общества) интерес. Но констатированное обстоятельство ни в коей мере не делает гражданские права и субъективные публичные права равносущностными феноменами3.

Таким образом, предметом административного спора являются субъективные публичные права и субъективные гражданские права, нарушенные неправомерными действиями (бездействием) власти (органов, должностных лиц и т. д.). Субъект-

1Рязановский В. А. Единство процесса. – М.: Городец, 1996. С. 26–27.

2См.: Гладкий А., Абрамов Д. Административная юстиция и разрешение судами избирательных споров // Законность. 2003. № 7. С. 40.

3 См.: Право и права человека в условиях глобализации (научная конфе-

ренция) // Государство и право. 2006. № 2. С. 108.

50