Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

6.2. Субъекты, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены

объединений или должностных лиц, государственных служащих, которыми нарушены его права и свободы.

В буквальном смысле, толкуя действующее в настоящий момент законодательство, под «учреждениями» следует понимать юридические лица определенной организационно-право- вой формы, владеющие имуществом на праве оперативного управления, созданные, как правило, государством для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемые им полностью или частично1. Однако в сложившейся судебной практике термин «учреждение» толкуется шире. Учреждения могут быть частными, государственными, муниципальными. Так, ст. 11.1 Закона РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании»2 фактически распространяет понятие образовательного учреждения на негосударственные образовательные организации, которые могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций. Более того, в правоприменительной практике широко распространены коммерческие организации, осуществляющие на основании лицензии и Закона «Об образовании» образовательную деятельность и попадающие тем самым под понятие образовательных учреждений. Также можно указать на лечебнопрофилактические, аптечные и иные «учреждения здравоохранения» различных организационно-правовых форм и форм собственности, действующие на основании Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.3, учреждения социальной защиты населения и т. п.

Учреждения, как правило, специализируются на выполнении определенного вида деятельности. Однако ГК РФ призна-

1Ст. 120 ГК РФ, ст. 11 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (в ред. от 02.02.2006 г.) «Об общественных объединениях» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

2Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

3Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993.

№33. Ст. 1318.

121

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

ет учреждениями также организации, выполняющие управленческие функции, т. е. органы управления. Все эти учреждения наделены распорядительными, властными, управленческими полномочиями, в рамках которых они совершают действия и принимают решения, которые могли быть предметом судебного обжалования в соответствии с Законом от 27.04.1993 г. Однако положения Закона, позволяющие обжаловать действия и решения учреждений, в настоящий момент фактически утратили силу.

Под «предприятиями» на момент принятия Закона от 27.04. 1993 г. понимались субъекты права, деятельность которых регулировалась гл. II Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 (в ред. от 30 ноября 1994 г.) «О предприятиях и предпринимательской деятельности», т. е., в принципе, любые коммерческие организации. Такой же позиции придерживался в тот период и Верховный Суд РФ, который в п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 (в ред. от 24 апреля 2002 г.) «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» указал, что «могут быть обжалованы в суд решения общих собраний... жилищно-строительных кооперативов, акционерных обществ».

В период времени, предшествующий принятию Закона от 27.04.1993 г., практически все организации в нашей стране, как коммерческие, так и некоммерческие, были государственными, а правовое регулирование предпринимательской деятельности находилось в зачаточном состоянии. В такой обстановке коммерческие предприятия часто фактически выступали от имени государства и осуществляли не только частноправовую деятельность, но и определенные публичные функции. Предоставление гражданам права обжаловать их действия и решения в судебном порядке выглядело в тот момент оправданным. Однако в дальнейшем, по мере развития экономики, в Российской Федерации стало появляться все больше частных коммерческих предприятий, отношения которых с гражданами стали носить исключительно частноправовой характер. Соответственно, споры между такими предприятиями и граждана-

122

6.2. Субъекты, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены

ми стали носить преимущественно (или даже исключительно) гражданский либо трудовой характер, и, соответственно, эти споры теперь подлежат рассмотрению в судах в порядке искового производства. Споры, связанные с оспариванием решений органов управления таких предприятий (решения общего собрания, совета директоров акционерного общества, правления общества, директора, председателя), нашли свое регулирование в специальных нормативных актах – законах об акционерных обществах, обществах с ограниченной ответственностью и т. д. Сохранение указанного положения в Законе от 27.04.1993 г. создавало неопределенность, позволяло недобросовестным гражданам обходить ограничения, установленные законодательством об исковом производстве и о соответствующих организационно-правовых формах юридических лиц для оспаривания их действий и решений. Поэтому гл. 25 ГПК РФ (которая имеет приоритет над Законом от 27.04.1993 г.) уже не содержит указания на возможность оспаривания действий и решений учреждений и предприятий. Пленум Верховного Суда РФ в п. 8 постановления от 20 января 2003 г. № 2 указал, что «ГПК РФ, в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. Следовательно, с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права»1. Тем самым законодатель существенно сузил сферы

1 П. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2, содержащий данное разъяснение, исключен на основании п. 33 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2.

123

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

действия Закона от 27.04.1993 г., приведя его в соответствие с положениями ст. 46 Конституции РФ, которая предусматривает обжалование лишь решений и действий (или бездействия) «органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц»1.

Так, в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 2005 г. № 25 «О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии»2 указано: «Поскольку в соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» Пенсионный фонд Российской Федерации является государственным учреждением и, следовательно, не относится к тем субъектам, чьи решения, действия (бездействие) гражданин вправе оспорить в суде в порядке, установленном гл. 25 ГПК РФ («Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»), дела по спорам между гражданами и Пенсионным фондом Российской Федерации, связанные с назначением и выплатой трудовых пенсий, не могут рассматриваться в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по правилам, предусмотренным гл. 25 ГПК РФ, а подлежат рассмотрению в порядке искового производства».

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 10 февраля 2009 г. № 2 указал, что по правилам, установленным гл. 25 ГПК РФ, могут быть оспорены решения, действия (бездействие):

федеральных органов государственной власти: представительного (законодательного) органа Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», указами Президента Российской Федерации

2 Кантор П. Ю. Указ. соч.

3 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. № 2. С. 4.

124

6.2.Субъекты, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены

осистеме и структуре федеральных органов исполнительной власти, а также территориальных органов, созданных федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий;

органовгосударственнойвластисубъектаРоссийскойФедерации: законодательного (представительного) органа, высшего исполнительного органа и иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и на основании нормативного правового акта органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации и (или) его высшего должностного лица;

органов местного самоуправления: представительного органа муниципального образования, местной администрации и иных органов, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 2).

По вопросу оспаривания действий государственных и муниципальных служащих Пленум Верховного Суда РФ разъяснил следующее: «В соответствии с положениями, закрепленными в ст. 1, 8, 9, 10, 12 Федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации”, к федеральным государственным служащим относятся граждане, осуществляющие на основании контракта профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы (федеральной государственной гражданской службы, военной службы, правоохранительной службы), учрежденных федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, входящих в Реестр должностей федеральной государственной службы, утвержденный Президентом Российской Федерации, и получающие вознаграждение за счет средств федерального бюджета. К государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации относятся граждане, осуществляющие на основании контракта профессиональную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, учрежденных законом или иным норматив-

125

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

ным правовым актом субъекта Российской Федерации, входящих в Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, утвержденный законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, и получающие вознаграждение за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 1, 8, 9, 10, 12 Федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации”).

Согласно положениям ст. 1, 2, 6, 7, 10 Федерального закона “О муниципальной службе в Российской Федерации” муниципальными служащими являются граждане, осуществляющие на постоянной основе на основании контракта профессиональнуюдеятельностьнадолжностяхмуниципальнойслужбы, которые установлены муниципальными правовыми актами в соответствии с Реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации, и получающие денежное содержание за счет средств местного бюджета.

При этом необходимо иметь в виду, что в федеральных органах государственной власти, иных федеральных государственных органах, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями соответственно государственной и муниципальной службы (п. 6 ст. 8 Федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации”, ч. 2 ст. 10 Федерального закона “О муниципальной службе в Российской Федерации”). Решения, действия (бездействие) лиц, занимающих такие должности, не подлежат оспариванию по правилам гл. 25 ГПК РФ» (п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

Впорядке,предусмотренномгл.25ГПКРФ,рассматриваются и разрешаются также иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральными законами к компетенции судов общей юрисдикции, в частности об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, которые не являются органами государственной власти и органами мест-

126

6.2. Субъекты, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены

ного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей (ст. 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»), решений призывных комиссий (п. 7 ст. 28 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», ст. 15 Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе»); дела об оспаривании решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, связанных с согласованием и разрешением на размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, по мотиву нарушения прав и свобод заявителя, создания препятствия к их осуществлению; дела об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих право граждан и организаций на доступ к информации (п. 6 ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»).

Допускается рассмотрение по правилам, предусмотренным гл. 25 ГПК РФ, также дел об оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятых, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государ- ственно-властных полномочий.

К таким лицам, в частности, относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации, государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (ст. 2, 21, 26, 32 Федерального закона «О техническом регулировании»), государственные учреждения, подведомственные федеральному

127

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

органу исполнительной власти, осуществляющему кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости (ст. 3 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости») (п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 г.).

Введение нормы об общественных объединениях, чьи действия и решения могут бытьобжалованы, было связано с чрезвычайно высокой в прошлом ролью общественных объединений, которые, формально являясь отдельными от государства субъектами, играли ведущую роль в политико-управленческих (партия, комсомол), трудовых (профсоюзы), экономических (колхозы), творческих (союзы писателей) и т. д. отношениях.

Нормы ГПК РФ не допускают возможности оспаривания в порядке гл. 25 решений и действий (бездействия) органов управления организациями и их объединениями, общественными объединениями, политическими партиями, а также их руководителей, поэтому такие дела должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе и в случаях, когда заявитель ссылается на положения Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

Таким образом, заинтересованными лицами в делах, возникающих из публичных правоотношений, являются: федеральные органы исполнительной власти, иные федеральные государственные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные, муниципальные служащие. В случаях, установленных законом, в качестве «ответчика» по делам, возникающим из публичных правоотношений, может выступать гражданин и/или организация (объединение граждан). Например, по заявлению государственных органов об обязании физических лиц и некоммерческих организаций выполнить требования в тех случаях, когда такие обязанности в соответствии с законом возлагаются в судебном порядке (дела по заявлениям налоговых органов о взыскании с граждан недоимок по налогам и сборам).

128

6.2. Субъекты, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены

Исходя из положений ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ к заинтересованным лицам по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт.

Вместе с тем, в необходимых случаях не исключается участие в деле, в том числе по инициативе суда, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо главы муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования (п. 13 постановления Пленума Верховного Суда РФ

№48 от 29 ноября 2007 г.).

Всоответствии с положениями ч. 1 ст. 257 ГПК РФ к заинтересованным лицам по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих относятся соответствующий орган (его структурное подразделение) или лицо, принявшие оспариваемое решение либо совершившие оспариваемое действие (бездействие).

Внеобходимых случаях суд вправе по своей инициативе привлечь к участию в деле в качестве заинтересованных лиц в частности:

соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления, если оспаривается решение, действие (бездействие) структурного подразделения органа государственной власти или органа местного самоуправления, не являющегося юридическим лицом;

соответствующийоргангосударственнойвласти,органместного самоуправления либо должностное лицо, уполномоченные на решение вопросов в данной сфере государственного управления либо местного самоуправления, если принявший оспариваемое решение, совершивший действие (бездействие) орган не относится к органам государственной власти

129

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

или органам местного самоуправления, но наделен властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления. Так, при оспаривании решения призывной комиссии к участию в деле может быть привлечен и военный комиссариат, который является территориальным органом Министерства обороны Российской Федерации (п. 2 Положения о военных комиссариатах, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2007 г. № 1132) и организует призыв на военную службу (ст. 26 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»).

Вслучае, когда до рассмотрения дела орган государственной власти или орган местного самоуправления реорганизован либо упразднен, суд привлекает к участию в деле его правопреемника или орган, к компетенции которого относится восстановление нарушенных прав и свобод заявителя и устранение препятствий к осуществлению его прав и свобод. Если к моменту рассмотрения заявления лицо, решения или действия (бездействие) которого оспариваются, уже не является должностным лицом, суд решает вопрос о привлечении к участию в деле лица, занимающего эту должность, либо соответствующего органа, к компетенции которого относится восстановление нарушенных прав и свобод заявителя или устранение препятствий к осуществлению его прав и свобод (п. 18 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

6.3.Понятие должностного лица

Взависимостиотдолжностныхполномочийгосударственые служащие делятся на руководителей, специалистов и вспомогательный персонал, а также на наделенных и не наделенных распорядительными полномочиями.

К государственным служащим, наделенным распорядительными полномочиями, относятся руководители, а также представители власти, которые именуются должностными лицами.

130