Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

10.1. Условия возмещения вреда

влечения к административной ответственности в виде административного ареста (ч. 1), чего в данном случае не было, однако, ч. 2 ст. 1070 говорит о том, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекший последствий, предусмотренных п. 1 настоящей статьи, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 1069 ГК РФ. Поскольку данная статья говорит о вреде в целом, не выделяя имущественный вред, то можно рассчитывать и на компенсацию морального вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов власти, в том числе правоохранительных органов.

На стороне потерпевших стоит и международное законодательство, которое рассматривает волокиту в качестве серьезного правонарушения, вред от которого подлежит справедливойкомпенсации(Декларацияосновныхпринциповправосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью)1.

Возмещению подлежит вред, причиненный не только гражданину, но и юридическому лицу. Права всех потерпевших от незаконных актов управления совпадают, за исключением того, что граждане при условии одновременного нарушения их личных неимущественных прав имеют право требовать еще и компенсации морального вреда.

Моральный вред компенсируется независимо от возмещения имущественного вреда, т. е. как наряду с ним, так и самостоятельно. Компенсация морального вреда производится в денежномвыражении.Ееразмеропределяетсяпоусмотрению суда. При определении размера компенсации вреда должны учитываться требования разумности и справедливости2.

1См.: Елков И. Лукин подал в суд на милицию // Российская газета. 2005. 7 сент.

2См.: п. 8 постановления от 20 декабря 1994 г. № 10 Пленума Верховного Суда Российской Федерации «Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда» / ред. постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.10.96 № 10 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. № 3; 1997. № 1.

211

Тема 10. Производство по делам о возмещении вреда, причиненного незаконными

решениями, действиями (бездействием) органов государственной власти...

Гр. Е. обратился в суд с иском к гр. Р., В., К., Г. – сотрудникам милиции – о взыскании материального ущерба и компенсации морального вреда, ссылаясь на следующее. В ноябре 1998 г. в помещении районного отделения внутренних дел, куда он был доставлен как подозреваемый в совершении преступления, в течение длительного времени упомянутые лица применяли к нему насилие, причинили телесные повреждения. Приморским краевымсудомпоприговоруот17сентября2001г.онипризнаны виновными в совершении преступления, предусмотренного ч.3ст.286УКРФ.Истецнаходилсяналечениивбольнице,пропустил занятия в институте. Происшедшее причинило ему нравственные и физические страдания. Он просил взыскать с ответчиков в возмещение материального ущерба 2090 руб. и по 25 тыс. руб. с каждого – компенсацию морального вреда.

Впоследствии истец от своих требований о взыскании материального ущерба отказался, и отказ был этот принят судом.

К участию в деле в качестве ответчика судом привлечен Минфин России, с которого истец просил взыскать компенсацию морального вреда в размере 300 тыс. руб., указав, что незаконнымидействиямиответчики–сотрудникиправоохра- нительных органов – поколебали его веру в справедливость, дискредитировали в его глазах государственную власть.

РешениемПриморскогокраевогосудаот16апреля2004г. иск удовлетворен частично: с Минфина России за счет казны РФ взыскана в пользу гр. Е. компенсация морального вреда в размере 100 тыс. руб.

Вкассационной жалобе представитель Управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Приморскому краю просил отменить решение суда, считая размер взысканной компенсации морального вреда завышенным.

СудебнаяколлегияпогражданскимделамВерховногоСуда РФ от 30 июля 2004 г. решение краевого суда оставила без изменения, указав следующее.

Всилу ст. 151 ГК РФ, если гражданину причинен моральный вред (физические или нравственные страдания) дей-

212

10.1. Условия возмещения вреда

ствиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающими на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага, а также в других случаях, предусмотренных законом, суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации указанного вреда.

Удовлетворяя иск частично и взыскивая компенсацию морального вреда в соответствии с требованиями ст. 1069 ГК РФ за счет казны Российской Федерации, суд пришел к правильному выводу о том, что истцу были причинены нравственные и физическим страдания в результате незаконных действий сотрудников милиции.

Как установлено судом, при задержании истца по подозрению в совершении преступления с целью получения признательных показаний к нему применялось насилие, в том числе с использованием специальных средств, в помещении районного отделения внутренних дел. За данные незаконные действия ответчики были осуждены по приговору Приморского краевого суда и им назначены соответствующие

го вреда и определил ее размер в сумме 100 тыс. руб. в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 151 и ст. 1101 ГК РФ с учетом степени нравственных и физических страданий, перенесенных истцом в результате применения к нему сотрудниками милиции насилия, причинения телесных повреждений.

Поскольку финансирование сотрудников районного отделения внутренних дел осуществляется за счет средств федерального бюджета, эта сумма правомерно взыскана за счет казны Российской Федерации.

Довод кассационной жалобы представителя Управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Приморскому краю о том, что размер компенсации морального вреда завышен, несостоятелен, так как компенсация морального вреда определена судом в соответствии со ст. 1101 ГК РФ и отвечает требованиям разумности и справедливости.

213

Тема 10. Производство по делам о возмещении вреда, причиненного незаконными

решениями, действиями (бездействием) органов государственной власти...

Нормы материального и процессуального права применены судом правильно, поэтому предусмотренных ст. 362 ГПК РФ оснований к отмене решения в кассационном порядке не имеется1.

Одним из условий ответственности государства является наличие вины. Отсутствие в ст. 52 и 53 Конституции РФ непосредственного указания на необходимость вины соответствующего должностного лица или лиц, выступающих от имени органа государственной власти, как на условие возмещения государством причиненного вреда, не означает, что вред, причиненный незаконными действиями органа власти и его должностного лица, будет возмещаться государством независимо от наличия вины.

Независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда вред возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме в случае незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, незаконного привлечения юридического лица к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности (п. 1 ст. 1070 ГК РФ в ред. ФЗ от 9 мая 2002 г.)2.

Конституционный Суд столкнулся с проблемой наступления ответственности органов (должностных лиц) при наличии вины при рассмотрении жалобы на соответствие Конституции РФ п. 2 ст. 1070 ГК РФ, толкование которой правоприменительной практикой привело к тому, что судью невозможно привлечь к имущественной ответственности за нарушение норм процессуального права, иначе как по приговору суда: вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае,

1Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 2. С. 10–11.

2Российская газета. 2005. 13 мая.

214

10.2. Порядок возмещения вреда

если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу (п. 2 ст. 1070 ГК РФ).

Рассмотрев жалобу, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что положение, содержащееся в п. 2 ст. 1070 ГК РФ, в его конституционно-правовом смысле не может служить основанием для отказа в возмещении государством вреда, причиненного при осуществлении гражданского судопроизводства в иных случаях (а именно когда спор не разрешается по существу) в результате незаконных действий (или бездействия) суда (судьи), в том числе при нарушении разумных сроков судебного разбирательства, – если вина судьи установлена не приговором суда, а иным соответствующим судебным решением1.

10.2. Порядок возмещения вреда

Ст. 53 Конституции РФ, а вслед за ней ст. 16, 1069, 1070, 1071 ГК РФ возложили возмещение вреда непосредственно на казну.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (ст. 1069 ГК РФ).

Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями должностных лиц, за счет казны – древнее правило, заимствованное странами континентального права (к которым относится и Россия) из римского частного права. Так называемая ноксальная ответственность (noxa) – вредное, противоправное деяние, вызывающее ответственность не нарушителя, а

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. № 1-П по делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса РФ в связи с жалобами граждан И. В. Богданова, А. Б. Зернова, С. И. Кальянова и Н. В. Труханова // Собрание законодательства РФ. 2001. № 7. Ст. 700.

215

Тема 10. Производство по делам о возмещении вреда, причиненного незаконными

решениями, действиями (бездействием) органов государственной власти...

другого лица. В этом случае обладатель власти отвечает так, как если бы он сам причинил ущерб1.

Действующее гражданское законодательство исходит из принципа множественности субъектов, имеющих статус «государства». К ним п. 1 ст. 124 ГК РФ отнесены Российская Федерация и ее субъекты. Каждый из этих публично-правовых субъектов является самостоятельным собственником своего имущества (п. 2 ст. 212, ст. 214 и 215 ГК РФ) в связи с чем, в частности, исключается и его имущественная ответственность по обязательствам других публично-правовых образований (п.4и5ст.126ГКРФ)2.Однаковрядеслучаевзаконтребуетвовлечения в гражданский или арбитражный процесс государства непосредственно, без конкретизации в виде территориального органа исполнительной власти либо унитарного предприятия. Здесь и возникает государство-казна как субъект гражданских правоотношений. Признание в действующем законодательстве казны субъектом такой ответственности дает возможность кредиторам предъявлять требования непосредственно к казне3.

Пленум Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении № 6/8 от 1 июля 1996 г. разъяснил, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органовместногосамоуправленияилидолжностныхлицэтихорганов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект РФ или муниципальное образование(ст. 16) влице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственнокгосударственномуоргануиликоргануместного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии ис-

1 См.: Бартошек М. Римское право (понятия, термины, определения): пер. с чешск. М.: Юрид. лит., 1989.

2 Суханов Е. А. Ответственность государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. № 3. С. 116.

3 Комягин Д. Вопросы участия государственной казны в гражданском обороте // Право и экономика. 1999. № 3. С. 29.

216

10.2. Порядок возмещения вреда

кового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.

При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств – за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну (п. 12).

Определение финансового органа дано в ст. 6 БК РФ (в ред. ФЗ от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ): финансовые органы – Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).

Казну Российской Федерации представляет Министерство финансов РФ. В судебных органах интересы Министерства финансов Российской Федерации представляют руководители управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации (за исключением Управления Федерального казначейства по г. Москве) на основании доверенностей (с правом передоверия), выданных Министерством финансов Российской Федерации1. В этом случае в процессе на стороне ответчика не участвует непосредственный причинитель вреда – орган (должностное лицо) внутренних дел, прокуратуры,

1 См.: п. 1 приказа Минфина РФ и Федерального казначейства от 25 августа 2006 г. № 114н/9н «О порядке организации и ведения работы по представлению в судебных органах интересов Министерства финансов Российской Федерации и интересов Правительства Российской Федерации в случаях, когда их представление поручено Министерству финансов Российской Федерации». Текст приказа официально опубликован не был. В настоящее время Минфин России и Управление Федерального казначейства по соответствующему субъекту Российской Федерации являются самостоятельными органами государственной власти (Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2008. 13 мая), соответственно не отвечают по обязательствам друг друга.

217

Тема 10. Производство по делам о возмещении вреда, причиненного незаконными

решениями, действиями (бездействием) органов государственной власти...

службы судебных приставов и др., что отражается на установлении фактов, подлежащих доказыванию, и как следствие, на обоснованности судебного решения, и позволяет непосредственному причинителю вреда избежать ответственности1.

Всоответствии с ч. 3 ст. 158 БК РФ (в ред. ФЗ от 26.04.2007 г.

№63-ФЗ) главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственноотимениРоссийскойФедерации,субъектаРоссийской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту.

Главным распорядителем бюджетных средств является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено БК РФ (ст. 6 БК РФ).

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 22июня2006г.№23«Онекоторыхвопросахпримененияарбит-

1 См. об этом: Комягин Д. А. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 10. (Текст размещен в СПС КонсультантПлюс).

218

10.2. Порядок возмещения вреда

ражными судами норм Бюджетного кодекса РФ»1 дал следующее разъяснение: «Согласно пункту 10 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ, Кодекс) (после внесения изменений в БК РФ – это п. 3 ст. 158 БК РФ. – С. С.)

всуде от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, а также по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности к публично-правовым образованиям по обязательствам созданных ими учреждений, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств...

При принятии такого искового заявления к публично-право- вому образованию суду следует исходить из того, что указание истцом в исковом заявлении органа, не являющегося соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, не препятствует рассмотрению спора по существу. В данном случае суд при подготовке дела к судебному разбирательству должен выяснить, какой орган на основании пункта 10 статьи 158 БК РФ как главный распорядитель бюджетных средств должен выступить в суде от имени публично-правового образования, и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства.

Втом случае, если государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (в связи с передачей соответствующих полномочий иному органу или в связи с ликвидацией),

вкачестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового (в случае, если соответствующие полномочия не переданы иному органу) – соответствующий финансовый орган публично-правового образования (п. 1).

1 Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.

219

Тема 10. Производство по делам о возмещении вреда, причиненного незаконными

решениями, действиями (бездействием) органов государственной власти...

Рассматривая иски, предъявленные согласно ст. 16, 1069 ГК РФ, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.

Следовательно, при удовлетворении указанных исков в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего пуб- лично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа. При этом недопустимо ограничение источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит статьям 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну» (п. 2).

Таким образом, арбитражные суды привлекают в качестве представителя ответчика – Российской Федерации – главных распорядителей средств федерального бюджета по ведомственной принадлежности.

Суды общей юрисдикции в качестве ответчика привлекают Минфин России в лице Главного управления Федерального казначейства. По мнению Верховного Суда РФ в соответствии с положениями гл. 24.1 БК РФ именно Минфину России, а не главному распорядителю средств соответствующего бюджета выделяются денежные средства на исполнение судебных актов о возмещении вреда, причиненного государственными органами или их должностными лицами. Таким образом, практика применения ст. 158 БК РФ судами общей юрисдикции и арбитражными судами различна.

Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование в случае возмещения ими вреда,

220