Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

4.1. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений, Конституционному Суду РФ и конституционным (уставным) судам субъектов РФ

уголовного судопроизводства. Именно исходя из того, что конституционное судопроизводство в соответствии со ст. 125 возложено на Конституционный Суд Российской Федерации, в ст. 126 и 127 определено, что к полномочиям других судов отнесено судопроизводство по гражданским, уголовным, административным делам и по разрешению экономических споров.

Устранение неконституционного закона из системы правовых актов не может быть достигнуто ни путем разрешения дел в порядке гражданского, административного или уголовного судопроизводства, ни путем разъяснений по вопросам судебной практики. Публично-правовые споры возникают между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации относительно нормотворческой компетенции, неизбежно связаны с толкованием соответствующих норм Конституции Российской Федерации и, следовательно, подлежат разрешению Конституционным Судом Российской Федерации.

Из ст. 76 Конституции Российской Федерации не вытекает и правомочие федеральных судов признавать нормативные акты субъектов Российской Федерации не соответствующими их конституциям (уставам). Осуществление указанной функции, влекущее лишение нормативных актов субъектов Российской Федерации юридической силы, возможно лишь органами конституционного судопроизводства, если такое их правомочие предусматривается конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

При принятии постановления от 16 июня 1998 г. не все судьи Конституционного Суда РФ были единодушны. Так, по мнению Г. А. Гаджиева, результатом толкования ст. 125 Конституции Российской Федерации не может быть ограничение полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов по проверке в порядке административного судопроизводства конституционности таких подзаконных актов, как нормативные акты федеральных министерств, ведомств, нормативные акты министерств и ведомств субъектов Российской Федерации.

Признание неконституционными и недействующими таких подзаконных актов суды не только вправе, но и обязаны осу-

61

Тема 4. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений

ществлять по жалобам частных лиц в порядке прямого применения конституционного положения о праве на судебную защиту (ст. 46 Конституции Российской Федерации).

В отличие от формулировки этого права в других конституциях, в которых, как правило, устанавливается право на судебную защиту в порядке, определяемом законом, в ст. 46 Конституции Российской Федерации оговорка «в порядке, определяемом законом» отсутствует, что и дает право (и обязанность) судам проверять конституционность подзаконных актов в порядке абстрактного нормоконтроля на основании действующего гражданского процессуального законодательства (особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Г. А. Гаджиева).

Второй раз Конституционный Суд РФ высказался по про-

блеме в постановлении от 11 апреля 2000 г. по делу о про-

верке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ1. Перед Конституционным Судом РФ был поставлен вопрос: управомочен ли суд признавать закон субъекта Российской Федерации недействительным. Конституционный Суд РФ ответил, что суды общей юрисдикции не могут признавать законы субъектов Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации и на этом основании утрачивающими юридическую силу. Данное полномочие в силу ст. 125 Конституции Российской Федерации относится к компетенции только Конституционного Суда РФ. Суды общей юрисдикции могут проверять законы субъектов Российской Федерации на соответствие федеральному закону, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности.

Третьим в ряду постановлений, посвященных разграничению компетенции между Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции в сфере абстрактного нормоконтроля,

стало постановление от 18 июля 2003 г. по делу о провер-

ке конституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР,

1 Собрание законодательства РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.

62

4.1. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений, Конституционному Суду РФ и конституционным (уставным) судам субъектов РФ

ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан1.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, находятся в особой связи с Конституцией Российской Федерации и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства. Проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов Российской Федерации, может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского судопроизводства.

Сложившаяся правоприменительная практика исходит из истолкования указанных положений гражданского процессуального законодательства как не исключающих подведомственность судам общей юрисдикции дел о признании противоречащими федеральному закону конституций и уставов субъектов Российской Федерации, основываясь, в частности, на том, что закон не содержит указания на допустимость проверки конституций и уставов субъектов Российской Федерации только в порядке конституционного судопроизводства. В результате решение вопросов, отнесенных к сфере конституционного судопроизводства, осуществляется по правилам гражданского судопроизводства, т. е. не в должной процедуре

иненадлежащим судом.

Вчетвертом, принятом по данной проблеме постановлении от 27 января 2004 г. № 1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2, 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ в связи с запросом Правительства РФ2 Конституционный Суд РФ ограничительно истолковал полномочия Верховного Суда РФ в отношении нормативных

1Собрание законодательства РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.

2Там же. 2004. № 5. Ст. 403.

63

Тема 4. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений

правовых актов Правительства РФ, указав, что суд общей юрисдикции не вправе в порядке производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части (гл. 24 ГПК РФ) рассматривать и разрешать дела об оспаривании нормативного правового акта Правительства РФ в случаях, когда данный акт принят при осуществлении полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом по вопросам, не получившим содержательной регламентации в данном законе, и именно на основании этого уполномочия Правительство Российской Федерации непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений. Поскольку в данном случае возникает вопрос не просто о законности нормативного акта Правительства Российской Федерации, а именно о его конституционности, судебная проверка данного акта может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства.

Согласно особому мнению судьи Конституционного Суда РФ А. Л. Кононова, позиция Конституционного Суда РФ основана на различении понятий «законность» и «конституционность». Ни действующее законодательство, ни Постановление Конституционного Суда Российской Федерации не дают определения сути того, что понимается под установлением законности или конституционности нормативного акта, однако из приведенных рассуждений вытекает понимание этого процесса как формально-логического сопоставления текстов актов различных уровней и разрешение их возможной коллизии в пользу акта большей юридической силы. Исходя из этого, под законностью понимается установление соответствия подзаконного нормативного акта закону, а под конституционностью – соответствие рассматриваемого акта тексту Конституции Российской Федерации. Поскольку в настоящем деле разделение компетенции между судами построено на правомочии давать оценку нормативного акта как законного или как конституционного, Конституционный Суд Российской Федерации, очевидно, полагает, что последнее правомочие принадлежит исключительно ему. Таким образом, оценка значительного

64

4.1. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений, Конституционному Суду РФ и конституционным (уставным) судам субъектов РФ

числа нормативных актов, не отнесенных к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, с точки зрения их соответствия конституционным принципам (или, что то же самое, с точки зрения конституционности) в судебном порядке практически исключена.

Однако современная правовая теория и судебная практика многихзарубежныхстранпозволяютпреодолетьподобныеформальные терминологические затруднения. С этой точки зрения судебный нормоконтроль представляет собой оценку правомерности оспариваемых норм, их соответствия общим основам и принципам права. Природа судебного нормоконтроля как в конституционном, так и в административном судопроизводстве одинакова, так как общим критерием позитивных норм здесь должны выступать основные метафизические начала индивидуальной свободы, справедливости, формального равенства, составляющие суть идеи права. Эти принципы обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ) и не могут быть монополией только конституционного судопроизводства.

Как показывает зарубежная судебная практика развитых стран,применениеобщихпринциповправаособенноактуально именно всфереадминистративного судопроизводства инормоконтроля, так как здесь затруднительно нормативное регулирование в силу особого разнообразия правовых ситуаций и неоднозначности функций администрации. Причем именно оценка компетенции исполнительного органа приобретает решающее значение. В отсутствие названного полномочия нормоконтроль теряетвсякийсмысл.Поэтомупредставляетсянеобоснованным лишение судов общей юрисдикции в процедуре нормоконтроля возможности оценки компетенции органа, издавшего оспариваемый акт, в том числе Правительства Российской Федерации1.

Тот факт, что почти все постановления Конституционного Суда РФ по вопросу разграничения полномочий судов в сфере абстрактного нормоконтроля сопровождались выражением особых мнений, свидетельствует о том, что позиция Консти-

1 См.: особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А. Л. Кононова // Российская газета. 2004. 3 февр.

65

Тема 4. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений

туционного Суда РФ по рассматриваемому вопросу уязвима. Суть особых мнений сводится к тому, что постановления Конституционного Суда РФ, ограничивающие полномочия судов общей юрисдикции по проверке законности нормативных актов в том случае, когда эта проверка невозможна без проверки конституционности, ограничивает право граждан на судебную защиту, так как не всегда, в силу закона, конституционное судопроизводство для них доступно. Суды общей юрисдикции наделены федеральными законами (ГПК РФ и АПК РФ) правом на рассмотрение дел об оспаривании нормативных актов в порядке гражданского и административного судопроизводства соответственно и, рассматривая такие дела, действуют в рамках полномочий, предоставленных законом.

Одним из выходов в данной ситуации явилось бы принятие федерального конституционного закона о полномочиях судов общей юрисдикции, «которым определялись бы виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, предметная, территориальная и инстанционная подсудность дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с ходатайством о проверке законности актов, правила, обеспечивающие юридическую силу судебных решений как обязательных для правоприменителей по всем другим делам...» (п. 7 постановления Консти-

туционного Суда РФ от 27 января 2004 г.).

4.2.Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений, суду общей юрисдикции

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают дела, возникающие из публичных правоотношений, указанные в ст. 245 ГПК РФ. Суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:

по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного

66

4.2. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений, суду общей юрисдикции

самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда (ст. 245 ГПК РФ).

В отношении первой категории дел Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что при решении вопроса о том, подведомственно ли суду рассмотрение заявления об оспаривании нормативного правового акта, необходимо учитывать вид оспариваемого нормативного правового акта и вид нормативного правового акта, о проверке соответствия которому ставится вопрос в заявлении.

Судам подведомственны дела об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации, по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции Российской Федерации, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (например, дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации по основаниям их противоречия федеральным законам).

При этом следует иметь в виду, что судам неподведомственны дела:

об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции Российской Федерации;

об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта Российской Федерации федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции Российской Федерации.

67

Тема 4. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений

Исходя из положений ст. 245 ГПК РФ суды не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов (например, абзацем первым п. 2 ст. 138 Налогового кодекса Российской Федерации, п. 4 ст. 5 Таможенного кодекса Российской Федерации, ст. 36 Федерального закона «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров», ст. 71 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции»).

При наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, поскольку рассмотрение этих дел отнесено ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, если в субъекте Российской Федерации такой суд не создан (т. е. отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Российской Федерации), то в целях реализации гарантированного ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение дел о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РоссийскойФедерации,органовместногосамоуправленияконституции

68

4.2. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений, суду общей юрисдикции

(уставу) субъекта Российской Федерации передано Конституционному Суду Российской Федерации заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 7 ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации») (п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»1). Согласно данному разъяснению, Пленум Верховного Суда РФ исключает наряду с проверкой в порядке гражданского судопроизводства нормативных правовых актов Правительства РФ проверку нормативных правовых актов Президента РФ при условии, если их проверка невозможна без установления их соответствия Конституции РФ, тем самым расширительно толкуя постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г., в котором речь идет об ограничении полномочий Верховного Суда РФ лишь в отношении нормативных правовых актов Правительства РФ2.

В судах общей юрисдикции, независимо от состава участниковправоотношений,изкоторыхвозниклотребование,немогут рассматриваться дела об оспаривании отказа в государственной регистрации, уклонения от государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (п. 3 ч. 1 и ч. 2 ст. 33 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, далее – АПК РФ). Однако дела об оспаривании отказа в государственной регистрации некоммерческих организаций, в частности общественных объединений, религиозных организаций, политических партий, уклонения от такой регистрации подведомственны судам общей юрисдикции (п. 5 ст. 23.1 Федерального закона «О некоммерческих организа-

1Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 1 (далее – постановление Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г.).

2См.: Уксусова Е. Е. Оспаривание нормативных правовых актов в сфере гражданской судебной юрисдикции // Журнал российского права. 2009. № 2. С. 98.

69

Тема 4. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений

циях», ст. 23, 42, 44 Федерального закона «Об общественных объединениях», ст. 12, 14 Федерального закона «О свободе совести и религиозных объединениях», ст. 20 Федерального закона «О политических партиях»). Вопрос о подведомственности дел об оспаривании отказа в государственной регистрации редакции средства массовой информации или уклонения от такой регистрации подлежит разрешению в зависимости от организационно-правовой формы юридического лица, в которой организуется редакция (ст. 19 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»).

Согласно положениям ч. 2 ст. 27, п. 2 ст. 29 и ч. 1 ст. 197 АПК РФ суды общей юрисдикции не вправе рассматривать и разрешать дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, в том числе судебныхприставов,затрагивающихправаизаконныеинтересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При применении указанных положений необходимо учитывать, что действующее законодательство не относит к индивидуальным предпринимателям нотариусов, занимающихся частной практикой, адвокатов (ст. 3 и 4 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, ст. 10, 12, 15 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации») (п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»)1.

Впорядкегл.25ГПКРФсудыневправерассматриватьдела об оспаривании решений, действий (бездействия), связанных

сприменением норм КоАП РФ, поскольку ГПК РФ не опреде-

1Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 3 (далее – постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

70