Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

5.2. Процессуальные последствия наличия спора в делах, возникающих из публичных правоотношений

должно быть разъяснено, что этот спор может быть разрешен путем предъявления иска.

В разделах ГПК «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений» такого правила не могло быть, поскольку возможность возникновения спора о праве гражданском при рассмотрении судом указанных в этих разделах дел исключена. Решение же об оставлении жалоб без удовлетворения только со ссылкой на возникновение спора о праве, без выяснения обоснованности заявленного требования, было бы слишком формальным1.

А. Т. Боннер критиковал разъяснение, данное в п. 11 постановления Пленума Верховного Суда СССР № 7 от 27 июля 1990 г., с других позиций: «Что же касается положений ч. 3 ст. 246 ГПК (имеется в виду ГПК РСФСР. – С. С.), то к административным делам они никакого отношения не имеют. Ведь в отличие от классических дел особого производства... для дел, возникающих из административно-правовых отношений, как раз характерно наличие спора о праве, подведомственного судам»2.

С принятием постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 из постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 исключен п. 103. Теперь Верховный Суд РФ предлагает судам поступать следующим образом.

Судья отказывает в принятии заявления на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ в случаях, когда заявление подлежит рассмотрению и разрешению в ином судебном порядке, т. е. рассмотрение заявления неподведомственно суду общей юрисдикции либо заявление подлежит рассмотрению в порядке уголовного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях, а также в порядке апел-

1 См.: Трубников П. Я. Обжалование неправомерных действий // Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № 1. С. 21.

2 Боннер А. Т. Избр. труды по гражданскому процессу. СПб., 2005.

3 П. 33 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2.

101

Тема 5. Соотношение производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, с исковым производством

ляционного, кассационного или надзорного производства (оспариваются действия судей, связанные с осуществлением производства по конкретному гражданскому делу). В определении следует указать нормы закона, согласно которым рассмотрение дела об оспаривании данного решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего должно осуществляться в ином судебном порядке. Однако судья не вправе отказать в принятии заявления, если установит, что данное заявление подлежит рассмотрению и разрешению в ином виде гражданского судопроизводства. В этом случае судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления заявления с соблюдением требований ГПК РФ, предъявляемых в отношении соответствующего вида гражданского судопроизводства, при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела (ч. 1 ст. 246, ч. 3 ст. 247, ч. 1 ст. 136 ГПК РФ). Если рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудно данному суду, заявление возвращается заявителю (ч. 1 ст. 246, ч. 3 ст. 247, п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ).

Если обстоятельства, являющиеся основанием для отказа в принятии заявления, будут установлены после принятия заявления, судья на основании абзаца второго ст. 220 ГПК РФ прекращает производство по делу. Вместе с тем судья не вправе прекратить производство по делу, если оспариваемое решение, действие (бездействие) уже отменено, но заявитель настаивает на рассмотрении дела по существу и устранении допущенных нарушений его прав и свобод либо препятствий к их осуществлению, поскольку в этом случае должен быть исследован вопрос о том, были ли при этом устранены в полном объеме допущенные нарушения прав и свобод заявителя, что может быть сделано только при рассмотрении заявления по существу (п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2). Как следует поступать суду в случае, если наличие спора о праве выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не сказано.

102

5.2. Процессуальные последствия наличия спора в делах, возникающих из публичных правоотношений

Пленум Верховного Суда РФ в п. 7 постановления № 48 от 29 ноября 2007 г. разъяснил по данному вопросу следующее: «Если при подаче заявления о признании нормативного правового акта или его части недействующими будет установлено, что имеет место также спор о праве, подведомственный суду (например, заявлены требования о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта), судья оставляет заявление в части требования, содержащего спор о праве, без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления в этой части с соблюдением положений ст. 131, 132 ГПК РФ, при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела. В случае, если рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудно данному суду, заявление возвращается заявителю (ч. 3 ст. 247 ГПК РФ)».

Таким образом, и законодатель, и Верховный Суд РФ отрицают наличие спора в делах, возникающих из публичных правоотношений.

Втеорииможновстретитьразноеотношениекпроблемеразграничения видов гражданского судопроизводства. По мнению В. М. Жуйкова, «ГПК РФ ограничивает истца (заявителя) в праве выбрать по своему усмотрению вид гражданского судопроизводства, в котором следует рассматривать его дело, т. е. сужает в данных отношениях действие принципа диспозитивности.

Такое регулирование представляется вполне оправданным, так как не допускает возможности злоупотребления со стороны лиц, обращающихся в суды, своими правами путем выбора наиболее благоприятного для них (например, с точки зрения подсудности) и ущемляющего права других лиц, участвующих в деле, вида судопроизводства»1.

По мнению А. Т. Боннера, «обнаружение наличия спора о праве гражданском должно препятствовать рассмотрению заявления по делу, возникшему из публичных правоотношений лишь в том случае, если этот спор затрагивает права и инте-

1 Жуйков В. Принцип диспозитивности в гражданском судопроизводстве // Российская юстиция. 2003. № 7. С. 18.

103

Тема 5. Соотношение производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, с исковым производством

ресы не участвующих в деле лиц либо совместное рассмотрение дела об оспаривании акта государственного органа и иска является невозможным, исходя из смысла закона либо конкретных обстоятельств дела»1.

По АПК РФ 1992 г. и 1995 г. все подведомственные арбитражным судам дела, в том числе споры в сфере управления, рассматривались по правилам искового производства. Однако применение закона на практике показало, что это сложные процедуры, очень формализованные, основанные на принципах диспозитивности и равноправия сторон, состязательности процесса. Поэтому в АПК 2002 г. предусмотрены особенности рассмотрениядел, возникающихиз публичных отношений. Фактически предпринята попытка ввести в процесс рассмотрения таких дел элементы административного судопроизводства2.

В ст. 29 АПК РФ говорится, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры. Не получив четкого и последовательного воплощения, в АПК РФ нашел отражение взгляд на административное судопроизводство как на спорное.

Так, в ч. 6 ст. 46 АПК РФ закреплено, что в случае, если федеральным законом предусмотрено обязательное участие в деле другого лица в качестве ответчика, а также по делам, вытекающим из административных или иных публичных правоотношений, арбитражный суд первой инстанции по своей инициативе привлекает его к участию в деле соответчика. Значит, если в делах данной категории предусмотрено участие в деле соответчика, то лицо, действия которого обжалуются в порядке административного судопроизводства в арбитражном суде, является ответчиком.

Согласно ст. 190 АПК РФ экономические споры, возникающие из административных правоотношений могут быть урегулированы сторонами по правилам, установленным в гл. 15 АПК РФ, путем заключения соглашения или с использованием

1Боннер А. Т. Указ. соч. С. 927.

2См.: Андреева Т. Обеспечение доступа к правосудию – главная задача совершенствования АПК РФ // Хозяйство и право. 2000. № 9. С. 26.

104

5.2. Процессуальные последствия наличия спора в делах, возникающих из публичных правоотношений

других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом.

«Внедрение» в нормы, регулирующие рассмотрение и разрешение дел в порядке административного судопроизводства, таких институтов искового производства как ответчик, стороны, соглашение сторон, позволяет сделать вывод о том, что в арбитражном суде производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, носит спорный характер.

105

Тема 6

ЛИЦА, УЧАСТВУЮЩИЕ В ДЕЛАХ, ВОЗНИКАЮЩИХ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

6.1.Лица, имеющие право на обращение в суд

впорядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Всуд общей юрисдикции с заявлением в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, вправе обратиться гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, государственного, муниципального служащего нарушаются их права и свободы

(ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, ч. 1 ст. 254 ГПК РФ).

Есливзаявлении,поданномотсвоегоимени,оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя, судья должен отказать в его принятии (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ). Данная норма вызвала критические замечания, которые сводятся к тому, что наделение судьи полномочиями отказывать в принятии заявления по данному основанию означает разрешение спора по существу единолично судьей на стадии возбуждения производства по делу, что противоречит принципам гражданского судопроизводства и праву на судебную защиту, гарантированному в ст. 46 Конституции РФ1.

По мнению Конституционного Суда РФ, установление содержания прав и обязанностей субъектов спорного материального правоотношения судьей еще на стадии возбуждения дела, в которой не проводится судебное заседание с участием сторон и решаются вопросы процессуального права, не согласуется с конституционной природой судопроизводства, в силу

1 См: Моисеев С. В. О праве на обращение в суд // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве. С. 241–242.

106

6.1. Лица, имеющие право на обращение в суд в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

которой решение вопросов материального права должно осуществляться в судебном заседании при разрешении дела по существу на основе состязательности и равноправия сторон1.

Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что судья отказывает в принятии заявления на основании ст. 248 или п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ в случаях, когда в заявлении гражданина или организации оспаривается решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, очевидно не затрагивающее их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки решения, действия (бездействия) в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ (например заявление организации об оспаривании решения квалификационной коллегии судей о рекомендации гражданина на должность судьи). В случае, когда из заявления не усматривается, что оспариваемое решение, действие (бездействие) явно не затрагивает права и свободы заявителя, судья не вправе отказать в принятии такого заявления (п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

Круг лиц, имеющих право на обжалование незаконных действий, в ГПК РФ определен иначе, чем в ст. 46 Конституции РФ, гарантирующей каждому право на судебную защиту его прав и свобод. Так как структурно ст. 46 расположена в гл. 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина», то, следовательно, под «каждым» имеется в виду человек и гражданин.

1 См.: определение Конституционного Суда РФ от 8 июля 2004 г. № 238-О по жалобе гражданина Д. В. Тимонина на нарушения его конституционных прав положениями п. 1 ч. 1 ст. 134, ст. 248, ч. 1 и 8 ст. 251 ГПК РФ // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 1; определение Конституционного Суда РФ от 20 октября 2005 г. № 513-О по жалобе гражданина В. Ф. Шалота на нарушение его конституционных прав положениями п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 2; определение Конституционного Суда РФ от 24 января 2006 г. № 3-О по жалобе гражданина А. П. Коженова на нарушение его конституционных прав п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 4.

107

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

Согласно ст. 1 Закона РФ от 27.04.1993 г. каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий

иих объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. Таким образом, в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ и в ст. 1 Закона РФ от 27.04.1993 г. право на обжалование предоставлено человеку и (или) гражданину, т. е. субъектом, обладающим правом жалобы, может быть гражданин РФ, иностранный гражданин, лицо без гражданства. По ГПК РФ таким правом обладают гражданин и организация. Об организации, как субъекте оспаривания, говорится только в ст. 254 ГПК РФ, в последующих статьях гл. 25 ГПК РФ (ст. 255, 256, 257, 258) речь идет только о правах гражданина.

Конституционный Суд РФ указал, что отсутствие в действующем законодательстве, в том числе в ст. 255 и 258 ГПК РФ

ист. 2 и 5 Закона РФ от 27.04.1993 г., прямого указания на право объединения граждан (юридического лица) оспорить в порядке гражданского судопроизводства коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых нарушены права и законные интересы объединения, как и отсутствие указания на обязанность суда принять такое заявление к своему производству, а в случае его обоснованности – вынести решение об обязании соответствующего органа государственной власти устранить в полном объеме допущенное нарушение или препятствие к осуществлению прав объединения, не может парализовать само это право, гарантированное Конституцией РФ1. Представляется, что об организации как субъекте, имеющем право оспаривания, должно быть упомянуто во всех соответствующих статьях подраздела III раздела II ГПК РФ.

1ОпределениеКонституционногоСудаРФот22апреля2004г.№213-Опо жалобе общественного благотворительного учреждения «Институт общественных проблем “Единая Европа”» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 6.

108

6.1. Лица, имеющие право на обращение в суд в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

ПленумВерховногоСудаРФразъяснил,чтосудамнеобходимо иметь в виду, что в качестве заявителей по делам, рассматриваемым в порядке гл. 25 ГПК РФ, могут выступать граждане

идолжностные лица, а в качестве заявителей-организаций – не только коммерческие и некоммерческие организации, но

иорганы государственной власти, органы местного самоуправления, оспаривающие обязательные для исполнения ими решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, не связанные с осуществлением заявителями властных полномочий (например, оспаривание органом местного самоуправления отказа регистрирующего органа в государственной регистрации устава муниципального образования или нарушения срока такой регистрации) (п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

Прокурор в пределах своей компетенции также вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ). В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ. Исходя из положений п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. 23 и ст. 28 указанного Закона, прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании не действующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Вслучае обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу.

109

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

Если прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части не действующими на основании ч. 3 ст. 45 и ч. 2 ст. 252 ГПК РФ,он участвует всудебномзаседаниии дает заключение после исследования всех доказательств по делу (п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48).

Хотя в ст. 254 ГПК РФ ничего не сказано о праве прокурора обратиться в суд с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, государственного, муниципального служащего в порядке гл. 25 ГПК РФ, Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что на основании ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, за защитой прав и свобод конкретного гражданина об оспаривании решений, действий (бездействия), в результате которых для него наступили последствия, названные в ст. 255 ГПК РФ, при условии, что гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, а также в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прависвободилинанихнезаконновозложенакакая-либообя- занность (п. 13 постановления Пленума Верховного Суда РФ

№2 от 10 февраля 2009 г.).

По общему правилу граждане и организации в силу ст. 3

и4 ГПК РФ вправе обратиться в суд за защитой своих прав

исвобод. В соответствии с ч. 1 ст. 46 ГПК РФ граждане или организации вправе обращаться в суд в защиту прав и свобод других лиц по их просьбе либо в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц в случаях, прямо предусмотренных законом (например п. 2 ст. 45 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей») (п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48). Согласно правилам, закрепленным в ст. 398 ГПК РФ, заявителями по этим

110