Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

5.1. Критерии разграничения искового производства и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

соответствие нормам более высокого уровня. Нормоконтроль отличается от признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления тем, что он защищает права неопределенного круга лиц, публичный интерес. В порядке ст. 13 ГК РФ защищаются субъективные гражданские права и охраняемые законом интересы конкретного гражданина или юридического лица. Лицами, участвующими в делах о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, может быть не только гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушаются их права и свободы, но также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, прокурор (ст. 251 ГПК РФ). То есть предусмотрен специальный субъектный состав, который шире, чем по ст. 13 ГК РФ.

Различия между ст. 13 ГК РФ и гл. 24 ГПК РФ существуют в порядке рассмотрения дел: исковое и производство по делам, возникающимизпубличныхправоотношений.Разницасуществует в последствиях признания акта: в порядке ст. 13 ГК РФ нормативный акт, не соответствующий закону, признается судом недействительным, в порядке гл. 24 ГПК РФ – нормативный правовой акт признается недействующим полностью или в части (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ). То есть, если суд признал акт недействительным, он утрачивает силу с момента издания (или принятия). Если суд признал акт недействующим, требуется егоотменаорганом,принявшим(издавшим)данныйакт,либо– признание недействительным Конституционным Судом РФ в порядке конституционного судопроизводства.

Таким образом, различия между ст. 13 ГК РФ и нормами гл. 24 ГПК РФ можно провести по:

источнику правового регулирования. В первом случае это норма материального права (ГК РФ), во втором – нормы процессуального права;

91

Тема 5. Соотношение производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, с исковым производством

цели судебного разбирательства: защита частных интересов при рассмотрении дел в порядке ст. 13 ГК РФ; защита публичных интересов неопределенного круга лиц в делах об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;

субъектному составу. В первом случае лица, обращающиеся в суд, – это субъекты частного права – гражданин или юридическое лицо; во втором случае – это гражданин или организация, а также ими могут быть субъекты публичного права: Президент РФ, Правительство РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования и т. п.;

порядку рассмотрения дела. В первом случае – в порядке искового производства, во втором случае – в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений; результатам рассмотрения дела. В первом случае решением суда акт признается недействительным, во втором случае –

недействующим.

Необходимость предварительного признания незаконными действий (решений) или бездействия в науке вызывает споры.

Согласно одной из точек зрения, суд может вынести решение о возмещении вреда, причиненного государством, только после признания соответствующего акта власти недействительным органом, издавшим данный акт либо судом1. «Преюдициальность решения по административному спору освободит истца от необходимости доказывания незаконности акта (действия, бездействия) в гражданском иске: этот факт будет считаться установленным»2. Такое решение рассматривается как юридический факт, который является основанием для разрешения вопроса о применениимерответственности.Еслисудустановитотсутствие оснований для возложения ответственности на ответчика, то не будет необходимости в разрешении вопроса о применении мер ответственности. Если суд признает действие (бездействие) ор-

1См.: Комментарий части второй Гражданского Кодекса РФ для предпринимателей / М. И. Брагинский, В. В. Витрянский, Е. А. Суханов, К. Б. Ярошенко. М., 1996. С. 361.

2Калинина И. Ответственность государства за причиненный вред // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 4. С. 166.

92

5.1. Критерии разграничения искового производства и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

гана государственной власти, органа местного самоуправления, их должностных лиц противоправными, нарушающими права и свободы, то это судебное решение будет являться промежуточным, так как на его основании граждане и организации вправе обратиться в суд с требованием о возмещении ущерба1.

Еще один аргумент в пользу необходимости предварительного признания акта недействительным – ст. 13 ГК РФ, согласно которой в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ2.

Можно высказать сомнение в том, что при подаче иска о возмещении вреда, причиненного неправомерными действиями органов власти в порядке ст. 1069 ГК РФ решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта, действия (бездействия) органа исполнительной власти, органа местного самоуправления будет иметь преюдициальное значение, так как ответчиком по иску о возмещении вреда является само публично-правовое образование, а в деле о признании акта власти недействительным – орган или должностное лицо, принявшие незаконный акт или совершившие действие. Однако дело здесь не в ответчике, а в общем правиле преюдициальности судебного решения, действующем

вгражданском процессе, согласно которому обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением по ранее рассмотренному делу, обязательны для суда. Указанные обстоятельства не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении другого дела,

вкотором участвуют те же лица (ч. 2 ст. 61 ГПК РФ). Согласно ст.250ГПКРФпослевступлениявзаконнуюсилурешениясуда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в

1См.: Загайнова С. К. О частичных и промежуточных решениях в гражданском и арбитражном процессе // Гражданское судопроизводство в изменяющейся России / под ред. О. В. Исаенковой. Саратов: Изд-во «Научная книга», 2007. С. 101–102.

1См.: Сухарева Н. В. Возмещение убытков или вреда в споре с властью //

Право и экономика. 2001. № 11.

93

Тема 5. Соотношение производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, с исковым производством

суде те же требования и по тем же основаниям. Следовательно, если нормативный правовой акт, действие (бездействие) органа власти признаны судом незаконным, то законная сила данного решения суда распространяется на неопределенный круг лиц и имеет преюдициальное значение при рассмотрении иска о возмещении вреда в порядке искового производства как для лиц, участвовавших в деле, так и для иных лиц.

Согласно другой точке зрения, предварительное обжалование акта власти не является принципиально значимым для предъявления исковых требований в порядке ст. 1069 ГК РФ. По мнению А. Л. Маковского, «установив, что правовой акт незаконениналицодругиенеобходимыеоснованиядлявозмещения причиненного его изданием вреда, суд должен независимо от признания акта недействительным удовлетворить требование о возмещении вреда. Правомочия суда поступить таким образом основаны на ст. 120 Конституции РФ»1, которая гласит, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. В законе нет указаний на то, что одним из необходимых условий обращения в суд с иском в порядке ст.1069 ГК РФ является наличие решения суда о признании акта незаконным. Суд в исковом производстве, установив «для себя» незаконность акта, принимает решение об удовлетворении или неудовлетворении иска о возмещении вреда. То есть речь идет о признании судом акта незаконным в конкретном деле. Это значит, что данный акт продолжает действовать. Если же обращению в суд с иском о возмещении вреда будет пред-

1 МаковскийА.Л.Гражданскаяответственностьгосударствазаактывласти // Гражданский Кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998. С. 108; см. также: Токанова А. В. Право гражданина на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. № 11. С. 98–107; Анцыгина Е. И. Ответственность государства за вред, причиненный субъектам предпринимательской деятельности в результате издания не соответствующего закону акта государственного органа: доклад на междунар. студенч. науч. конф. «Общепризнанные принципы и нормы национального законодательства» // www.федеральный правовой портал.

94

5.2. Процессуальные последствия наличия спора в делах, возникающих из публичных правоотношений

шествовать решение суда о признании акта незаконным, то это решение будет иметь преюдициальное значение и обязательно как для суда, так и для сторон. Кроме того, следует иметь

ввиду, что признание акта законным в силу своей преюдициальности фактически лишает лицо права на получение возмещения вреда – будет отсутствовать основание ответственности. Сдругойстороны,нефакт,чтопризнаниеактанезаконнымбудет гарантировать удовлетворение иска о возмещении вреда. Акт может быть признан незаконным по формальным основаниям (несоблюдение процедуры принятия, подписание некомпетентным лицом), но если, по сути, он правомерен, то возможность получить возмещение убытков, которые возникли в результате принятия такого акта, сомнительна1.

Итак, исковое производство и производство по делам, возникающим из публичных правоотношений – разные процедуры, отличия которых обусловлены характером материального правоотношения,ставшегопредметомсудебногоразбирательства. Исковое производство создано для разрешения споров о правегражданском,впроизводствеподелам,возникающимиз публичных правоотношений, задачей суда является проверка законности и обоснованности действий органа власти (должностного лица). Предметом судебного разбирательства в данном виде производства являются публичные правоотношения, не отягощенные никакими частными правоотношениями. Если

врезультате принятия акта органа власти (должностного лица) возникает спор о праве гражданском, то это – исковое производство.

5.2. Процессуальные последствия наличия спора в делах, возникающих из публичных правоотношений

В ст. 245 ГПК РФ говорится о том, что суд рассматривает дела по заявлениям об оспаривании нормативного правового акта, решений и действий (бездействия) органов власти. Некоторые ученые считают, что само употребление в нормах под-

1 См.: Калинина. И. Указ. соч. С. 166.

95

Тема 5. Соотношение производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, с исковым производством

раздела III раздела II ГПК РФ термина «оспаривание» предполагает, что предметом судебного разбирательства здесь является спор1. Однако спор о праве, подведомственный суду, не может быть рассмотрен в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Согласно ч. 3 ст. 247 ГПК РФ в случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132. В случае, если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление.

Данная норма стала предметом активного обсуждения и породиларазныетолкования.Однисчитаютееошибкой,другие– правилом. Так, А. С. Набока обращает внимание на смысловую (а может быть, и редакционную) неточность, допущенную при изложении ч. 3 ст. 247 ГПК РФ, так как дела, возникающие из публичных правоотношений, – дела спорные, т. е. содержащие спор о праве, который носит публично-правовой характер2. По мнению А. Ф. Воронова, в ч. 3 ст. 247 ГПК РФ следует закрепить, что необходимо оформлять исковое заявление, если возник спор о частном праве... Если же имеет место спор из публичного права, то следует предъявлять заявление по гражданскому делу, возникшему из публичных правоотношений3. В ГПК ничего не сказано о характере спора, наличие которого может быть обнаружено в момент подачи заявления. Конечно же, законодатель имеет в виду возникновение спора о

1См.: Боннер А. Т. Избр. труды по гражданскому процессу. СПб., 2005. С. 923; Афанасьев С. Ф. Детерминация доказывания по гражданским делам принципами состязательности и диспозитивности // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов. 2003. № 3. С. 42–43.

2См.: Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / под ред. М. А. Викут. М.: ТОН-ДЭКСТРО, 2003. С. 453 (автор комментария к ст. 247 ГПК РФ – А. С. Набока).

3 Воронов А. Ф. О некоторых вопросах преподавания гражданского и ар-

битражного процесса в высших учебных заведениях // Гражданский процесс: наука и преподавание / под ред. М. К. Треушникова, Е. А. Борисовой. М.: Городец, 2005. С. 103.

96

5.2. Процессуальные последствия наличия спора в делах, возникающих из публичных правоотношений

праве гражданском, хотя прямо об этом и не говорит1. Согласно другой точке зрения, «из анализа ч. 3 ст. 247 ГПК следует, что наличие спора о праве в делах, возникающих из публичных правоотношений, законодателем не признается»2.

Позиция Верховного Суда РФ по вопросу действий суда в случае обнаружения спора о праве гражданском в делах, возникающих из административно-правовых отношений (ныне – публичных) изменчива.

В п. 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» (в ред. постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 25.10.1996 № 10, от 14.02.2000 № 9, от 25.05.2000 № 19) говорилось, что «если при принятии жалобы будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду (например, о праве собственности на домовладение, о праве на жилое помещение и т. п.), судья, применительно к ст. 130 ГПК РСФСР, выносит определение об оставлении жалобы без движения, где разъясняет заявителю о необходимости оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 126, 127 ГПК РСФСР и оплаты этого заявления государственной пошлиной в установленном законом размере.

Если же указанное обстоятельство будет установлено при рассмотрении дела, суд, применительно к ст. 161 ГПК РСФСР, выносит определение об отложении разбирательства дела, в котором разъясняет заявителю необходимость оформления его жалобы как искового заявления3.

1См.: Боннер А. Т. Указ. соч. С. 923.

2Остроумов А. А. Спор о праве в делах, возникающих из публичных правоотношений // Гражданский процесс: наука и преподавание / под ред. М. К. Треушникова, Е. А. Борисовой. М.: Городец, 2005. С. 364.

3 Пункт9постановленияПленумаВерховногоСудаРФот21декабря1993г.

№10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» // Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. М.: «Спарк», 1995. С. 343. Данное постановление утратило силу в связи с введением в действие ГПК РФ (подп. а) п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 20 января 2003 г.).

97

Тема 5. Соотношение производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, с исковым производством

При отказе заявителя от подачи искового заявления, суд не вправе был оставить жалобу без рассмотрения по мотивам возникновения спора о праве, ибо иное означало бы принуждение заявителя к применению не желаемого им способа защиты своего права.

Гр. С. обратилась в суд с жалобой на решение аттестационной комиссии УВД Тверской области, которым она была признана не соответствующей занимаемой должности и подлежащей увольнению из органов внутренних дел после проверки деятельности паспортно-визовой службы Кимрского ГОВД, начальником которого она работала.

Кимрский городской суд Тверской области 22 марта 1999 г. жалобу гр. С. оставил без рассмотрения. Судебная коллегия погражданскимделамТверскогообластногосударешениеоставила без изменения. Президиум Тверского областного суда оставил без удовлетворения протест прокурора области.

Заместитель Генерального прокурора РФ в протесте поставил вопрос об отмене судебных постановлений в связи с существенным нарушением судебными инстанциями норм процессуального и неприменением норм материального права, подлежащих применению.

СудебнаяколлегияпогражданскимделамВерховногоСуда РФ 5 октября 2000 г. протест удовлетворила, судебные решения отменила, а дело направила в суд первой инстанции для рассмотрения по существу по следующим основаниям.

Оставляя без рассмотрения жалобу гр. С., суд сослался на то, что имеется спор о праве, который подлежит рассмотрению в порядке искового производства в суде по месту нахождения ответчика. Данное заключение сделано на основе объяснений заявительницы в судебном заседании о несогласии с приказом об увольнении и намерении его обжаловать.

Однако гр. С. отказалась от оформления искового заявления и просила суд рассмотреть ее требования в том виде, в каком они заявлены.

При таких обстоятельствах суд обязан был рассмотреть жалобу по существу и вынести по ней одно из решений,

98

5.2. Процессуальные последствия наличия спора в делах, возникающих из публичных правоотношений

предусмотренных ст. 239.7 ГПК РСФСР, не нарушая конституционного права заявительницы на судебную защиту.

Данное дело, согласно ст. 231 ГПК РСФСР, относится к числу дел, возникающих из административно-правовых отношений, и в соответствии со ст. 232 этого же Кодекса должно было рассматриваться по правилам, установленным ГПК РСФСР с изъятиями и дополнениями, предусмотренными федеральным законодательством.

Гл. 24.1 ГПК РСФСР, регламентирующая порядок рассмотрения жалоб граждан на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, не содержит нормы, предусматривающей возможность оставления жалобы без рассмотрения.

В том случае, если заявитель откажется оформлять свои требования как исковые, суд не вправе оставить жалобу без рассмотрения, а обязан рассмотреть ее и вынести по ней одно из решений, предусмотренных ст. 239.7 ГПК РСФСР.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» разъяснил, что если при рассмотрении дела суд установил наличие спора о праве, то применительно к ст. 161 ГПК РСФСР он выносит определение об отложении разбирательства дела, в котором разъясняет заявителю необходимость оформления его жалобы как искового заявления с соблюдением требований ст. 126, 127 ГПК РСФСР и назначает день нового судебного заседания с учетом времени, необходимого для надлежащего оформления заявления, истребования доказательств и вызова участвующих в деле лиц.

При отказе заявителя от подачи искового заявления, суду не дано права оставить жалобу без рассмотрения по мотивам возникновения спора о праве, ибо иное означало бы принуждение заявителя к применению не желаемого им способа защиты своего права, поскольку в противном случае он вообще оказывался бы лишенным судебной защиты. Между тем ст. 46 Конституции РФ гарантирует каждому гражда-

99

Тема 5. Соотношение производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, с исковым производством

нину судебную защиту его прав и свобод, а ч. 2 ст. 45 этого Закона предоставляет каждому гражданину свободу выбора способа защиты своего права 1.

Напротив, в п. 10 постановления № 2 от 20 января 2003 г. Пленум Верховного Суда РФ разъяснял, что «если наличие спора о праве, подведомственном суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд на основании ч. 4 ст. 1 ГПК РФ применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (ч. 3 ст. 263 ГПК РФ), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства». Таким образом, новая позиция Верховного Суда РФ не позволяла рассматривать споры о праве в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Попытка распространить норму особого производства на дела, возникающие из административно-правовых отношений, уже предпринималась Верховным Судом СССР2 и была подвергнута критике. Так, по мнению П. Я. Трубникова, Верховный Суд СССР дал спорное толкование закона, поскольку ни в Основах гражданского судопроизводства, ни в разделах «Производство по делам, возникающим из административноправовых отношений» ГПК союзных республик не содержится указаний об оставлении жалоб без рассмотрения по мотивам возникновения по этим делам спора о праве гражданском. Предлагалось разъяснить судам: если при рассмотрении жалобы установлено, что есть спор, подведомственный суду, то в этом случае выносится решение об отказе в удовлетворении жалобы и вместе с тем гражданину, подавшему жалобу,

1Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. № 5. С. 2.

2См.: п. 11 постановления Пленума Верховного Суда СССР № 7 от 27 июля 1990 г. «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющие права граждан» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1990. № 5 (далее – постановление Пленума Верховного Суда СССР № 7 от 27 июля 1990 г.).

100