Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

7.5. Порядок рассмотрения заявления

быть рассмотрено в случае, если имеются данные об их надлежащем извещении о времени и месте рассмотрения дела. Таким образом, явка лиц, участвующих в делах, возникающих из публичных правоотношений, не является обязательной. Кроме того, у органов (должностных лиц), действия которых обжалуются, не может быть уважительных причин для неявки в суд, наличие которых предполагается при рассмотрении в заочном производстве1.

При невозможности рассмотрения дела в отсутствие заинтересованных лиц суд, признав обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего (ч. 4 ст. 246 ГПК РФ), откладывает разбирательство дела на основании ч. 1 ст. 169 ГПК РФ. Однако с учетом того, что основной задачей производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав не только заявителя, но и неопределенного круга лиц, на которых распространяется действие оспариваемого акта, судам не следует оставлять без, внимания факты уклонения представителей органа или должностного лица, издавших этот акт, от явки в судебное заседание. В случае неявки в судебное заседание без уважительных причин представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, государственного или муниципального служащего, явка которых признана судом обязательной, необходимо обсуждать вопрос о возможности наложения штрафа в пределах, установленных ч. 4 ст. 246 ГПК РФ. Фактам неявки представителя органа или должностного лица, издавших акт, может быть дана соответствующая оценка не только судом первой инстанции (ст. 226 ГПК РФ, ч. 4 ст. 246 ГПК РФ), но и при кассационном рассмотрении дела (ст. 336 ГПК РФ), в частности при обсуждении вопросов о пред-

1 См. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / под ред. М. А. Викут (автор комментария гл. 23–26 – А. С. Набока. С. 447.

161

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

ставленных органом или должностным лицом новых доказательствах (ч.1 ст. 358 ГПК РФ), а также при рассмотрении дела судом надзорной инстанции (п. 15 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г., п. 23 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 г.).

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ). Данное правило означает, что суд при рассмотрении и разрешении дела, возникающего из публичных правоотношений, не должен ограничиваться проверкой доводов лиц, обратившихся с заявлением в суд, а должен самостоятельно оценить оспариваемый акт, действие (бездействие) на предмет их соответствия требованиям закона с тем, чтобы исключить возможность оставления в силе, и более того, подтверждения судебными решением законности актов, не соответствующих закону. В частности, при оспаривании нормативных и ненормативных актов, действий (бездействия) суд должен, независимо от указания на это заявителей, выяснять:

имеетлиорган(лицо)полномочиянапринятиерешенияили совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица;

соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т. п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка;

соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и

162

7.5. Порядок рассмотрения заявления

иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия) (п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

Согласно ст. 248 ГПК РФ, судья отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу.

Таким образом, в отличие от общих правил искового производства, согласно которым суд прекращает производство по делу, если имеется вступившее в законную силу и принятое по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям решение суда (абзац 3 ст. 220 ГПК РФ), в данном виде производства для отказа в принятии заявления или прекращения производства по делу достаточно наличия тождества только предмета. Лица, участвующие в деле, и основания для определения тождества разрешенного и вновь заявленного требования во внимание не принимаются.

В то же время в ст. 250 ГПК РФ указано, что после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям. Таким образом, имеется противоречие в определении тождества заявлений по делам, возникающим из публичных правоотношений: согласно ст. 248 ГПК РФ для отказа в принятии заявления достаточно наличия тождества предмета; в ст. 250 ГПК РФ говорится о наличии тождества предмета и основания1.

1 См.: Борисова Ю. А. Тождество в гражданском судопроизводстве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 20.

163

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что судья отказывает в принятии заявления на основании ст. 248 или п. 1 ч. 1 ст.134ГПКРФвслучаях,когдаимеетсявступившеевзаконную силу решение суда, принятое по заявлению о том же предмете, если правомерность решений, действий (бездействия) органов и лиц, названных в ч. 1 ст. 254 ГПК РФ, уже проверялась судом (п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

Применительно к производству по делам о признании не- дей-ствующими нормативных правовых актов Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что судья отказывает в принятии заявления в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 или ч. 8 ст. 251 ГПК РФ в случаях, когда имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении (ч. 3 ст. 246, ст. 248, ч. 8 ст. 251 ГПК РФ). В случае, когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспаривается другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии заявления также должно быть отказано. Данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения в суд надзорной инстанции, если принятым решением нарушены их права (ч. 1 и 2 ст. 376 ГПК РФ). Вместе с тем, судья не вправе отказать

впринятии заявления, если в нем указаны иные основания, по которым нормативный правовой акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее

взаконную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть (ч. 8 ст. 251 ГПК РФ) (п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г.).

164

7.5.Порядок рассмотрения заявления

Впроекте КАС РФ пределы рассмотрения заявления определены следующим образом: «При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта проводится проверка его законности в пределах, указанных в заявлении. Вместе с тем, суд при оценке законности нормативного правового акта не связан доводами, указанными в заявлении. Суд вправе оценить оспариваемый нормативный правовой акт по содержанию норм, по форме нормативного акта, по порядку его принятия, подписания, опубликования и (или) введения в действие (ст. 213 проекта).

По делам об оспаривании нормативного правового акта, решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих обязанность по доказываниюобстоятельств,послужившихоснованиемдляпринятия нормативного правового акта, его законности, законности оспариваемых решений, действий (бездействия) согласно ч. 1 ст. 249 ГПК РФ возлагается на орган или лицо, которые приняли оспариваемый акт, решения или совершили оспариваемые действия (бездействие). В необходимых случаях в целях правильного рассмотрения и разрешения дела суд вправе истребовать доказательства по своей инициативе. За неисполнение требованийсудаопредоставлениидоказательствдолжностные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере, установленном ч. 2 ст. 249 ГПК РФ (п. 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г., п. 20 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 г.).

При рассмотрении дел данной категории по кассационным жалобам и представлениям прокурора обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия), возложенная ч. 1 ст. 249 ГПК РФ на орган или лицо, принявшие такое решение или совершившие такое действие (бездействие), сохраняется за этими лицами и на стадии кассационного производства по делу при исследовании принятых судом кассационной инстанции новых доказательств, которые не могли быть представлены в суд первой инстанции либо в исследовании которых судом первой инстан-

165

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

ции было незаконно отказано (п. 32 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 г.).

Таким образом, особенность доказывания по делам, возникающим из публичных правоотношений, состоит в том, что заявитель не должен доказывать незаконность оспариваемых нормативных правовых актов (их отдельных положений), решения, действия (бездействия), но обязан доказать факт нарушения своих прав, свобод и охраняемых законом интересов или наличие угрозы их нарушения. Заявитель обязан указать на положения акта, действия (бездействие), которые нарушили или создали реальную угрозу нарушению его прав, свобод и охраняемых законом интересов.

Обязанностьдоказыватьзаконностьобжалуемогорешения, действия (бездействия) лежит на административном ответчике.Заявительобязануказатьнаположенияакта,действия(бездействие), которые нарушили или создали реальную угрозу нарушению его прав, свобод и охраняемых законом интересов (ч. 2 ст. 37 проекта КАС РФ).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемых нормативных правовых актов (их отдельных положений) нормативным правовым актам более высокой юридической силы, соблюдения порядка их принятия (издания) возлагается на орган, принявший (издавший) оспариваемый нормативный правовой акт. В случае, когда акт оспаривается по основанию отсутствия его официального опубликования, обязанность доказывания факта официального опубликования акта также лежит на органе, издавшем оспариваемый акт (ч. 3 ст. 212 проекта КАС РФ).

В ч. 1 ст. 212 проекта КАС РФ предусмотрено, что доказательствами по делу об оспаривании нормативного правового акта являются:

а) тексты оспариваемого нормативного правового акта и нормативных правовых актов, на соответствие которым проверяется оспариваемый акт;

б) сведения об источниках опубликования этих актов; в) если оспариваемый акт отменен или изменен – текст

акта, которым оспариваемый акт отменен или изменен, и сведения об источнике его опубликования;

166

7.5. Порядок рассмотрения заявления

г) объяснения заявителя о том, какое его право и кем нарушено или может быть нарушено (какая обязанность возложена или может быть возложена) в результате применения оспариваемого акта, а если дело возбуждено в защиту интересов неопределенного круга лиц – указание на то, какое право граждан нарушается (может быть нарушено) в результате применения оспариваемого акта;

д) иные сведения, которые имеют значение для разрешения вопроса по существу.

Особенностью производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, является правовое регулирование распорядительных полномочий заинтересованных лиц при оспаривании нормативного правового акта. Отказ лица, обратившегосявсуд, от своеготребованияне влечетзасобой прекращение производства по делу. Признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ). Это связано с тем, что в делах данной категории затрагиваются права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, и суд, независимо от заявленного отказа или признания требования, должен проверить законность оспариваемого акта, рассмотрев дело по существу. Прекращение производства по делу приведет к процессуальному запрету повторно обращаться в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, законность которого осталась непроверенной1.

«Относительно значения признания требования по таким делам не может быть вариантов: суд, исходя из того, что оспариваемый нормативный правовой акт имеет публичное правовое значение и распространяется на лиц, не участвующих в деле, обязан решить вопрос о соответствии этого акта нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, по существу, независимо от позиции органа, его издавшего.

1 Никитин С. Лица, участвующие в деле об оспаривании нормативного акта // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 4. С. 14.

167

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Что же касается отказа заявителя от требования по таким делам, то однозначного подхода к нему быть не может. С учетом особенностей каждого конкретного дела суд не лишен возможности прекратить по нему производство. Например, нет никакой необходимости продолжать разбирательство дела, если нормативный правовой акт признан утратившим силу, в связи с чем заявитель отказывается от своего требования», – считает В. М. Жуйков1.

Несмотрянаимперативныйхарактерданнойнормы,понимание ее в судебной практике неоднозначно. Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что по смыслу норм, закрепленных в гл. 23 и 25 ГПК РФ, возможность принятия судом отказа от принятого к производству заявления по данной категории дел не исключается. При решении вопроса о допустимости принятия отказа от заявления с учетом положений ч. 2 ст. 39, ст. 173 ГПК РФ суду следует выяснять мотивы, по которым заявитель отказывается от своих требований, является ли такой отказ его свободным волеизъявлением, не противоречит ли он закону и не нарушает ли права и свободы заявителя, а также других лиц, интересы которых он представляет, понятны ли заявителю последствия принятия судом отказа от заявления (п. 26 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 г.).

По делам данной категории суд не вправе утвердить мировое соглашение между заявителем и заинтересованным лицом, поскольку в этом случае судом проверяется законность оспариваемыхрешений,совершенныхдействий(бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности между заявителем и заинтересованным лицом (п. 27 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 г.).

1 Жуйков В.Принцип диспозитивности в гражданском судопроизводстве // Российская юстиция. 2003. № 7. С. 18.

168

7.6.Применение обеспечительных мер

7.6.Применение обеспечительных мер

Решение вопроса о применении обеспечительных мер в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, зависит от правовой природы каждой из категорий дел. Так, подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ). В связи с этим судья не вправе применять по просьбе заявителя меры обеспечения по основаниям, предусмотренным ст. 139 ГПК РФ (п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г.). Недопустимость приостановления действия акта по заявлению одного лица связано с его сущностью: нормативный правовой акт устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. По данным делам отсутствуют обстоятельства, способные воспрепятствовать исполнению решения суда о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части, так как данный акт утрачивает силу со дня его принятия или иного времени, указанного в решении суда (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ).

По делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 25 ГПК РФ) и о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (гл. 26 ГПК РФ) задачей суда является не только проверка законности оспариваемых решений, действий (бездействия), но и восстановление нарушенных ими прав, свобод и законных интересов. Поэтому при рассмотрении данных категории дел присутствует и цель, и предмет обеспечения1.

1 См. об этом подр.: Смагина Е. С. Вопросы применения судами общей юрисдикции обеспечительных мер в производстве, возникающем из публичных правоотношений // Тенденции развития цивилистического процессуаль-

169

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Применение обеспечительных мер при оспаривании ненормативных правовых актов осуществляется с учетом особенностей данного вида производства, обусловленных неравенством субъектов материальных правоотношений. Так, по общему правилу ст. 139 ГПК РФ обеспечение иска допускается судом во всякомположенииделапозаявлениюлиц,участвующихвделе. Согласноч.4ст.254ГПКРФсудвправеприостановитьдействие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда. Исходя из положений ч. 4 ст. 254 ГПК РФ судья вправе приостановить действие оспариваемого решения не только по заявлению лиц, участвующих в деле, но и по собственной инициативе, что не предрешает результата рассмотрения дела судом. Вопрос о приостановлении действия оспариваемого решения может разрешаться судом на любой стадии производства по делу: при подготовке дела к судебному разбирательству, в ходе рассмотрения дела, а также после разрешения дела, но до момента вступления решения суда в законную силу, если из приобщенных к делу материалов, объяснений заявителя следует, что приостановление действия оспариваемого решения может предотвратить возможные негативные последствия для заявителя (п. 19 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

В ч. 3 ст. 260.1 ГПК РФ указано, что при рассмотрении и разрешении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в период избирательной кампании, кампании референдума до дня опубликования результатов выборов, референдума мерами по обеспечению иска не могут быть:

1)наложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или их изъятие;

2)запрещение избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия

по подготовке и проведению выборов, референдума.

ного законодательства и судопроизводства в современной России. Саратов, 2009. С. 420.

170