Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

10.2. Порядок возмещения вреда

причиненного должностным лицом органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда (п. 1 ст. 1070), имеют право регресса к этому лицу, если его вина установлена приговором суда, вступившим в законную силу (п. 3 ст. 1081 ГК РФ). Есть мнение, что Российская Федерация, субъект или муниципальное образование, возместившие потерпевшему вред на основании ст. 1069 ГК РФ, имеют право регресса к непосредственному причинителю в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом, в частности трудовым законодательством1. Однако прямо в ГК РФ такое правило не закреплено. Законодательно не определен орган государственной власти, уполномоченный от имени государства предъявлять такие регрессные иски2. В соответствии со ст. 45 ГПК РФ в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований может обратиться прокурор. Судебная практика предъявления прокурором таких исков уже имеется.

Прокурор обратился в суд с заявлением, поданным в интересах Российской Федерации, о взыскании денежной суммы в порядке регресса с гр. А. и Г., ссылаясь на следующее. Вступившим в законную силу решением районного суда удовлетворен иск гр. К. о возмещении ущерба, и в его пользу с Министерства финансов Российской Федерации в лице управления Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации за счет казны Российской Федерации взыскана денежная сумма. Указанным решением суда установлено, что ущерб истцу причинен в связи с хищением принадлежащей ему автомашины от здания РУВД, которое произошло в результате недобросовестного ис-

1См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный). Изд. 3-е, испр. и доп. / отв. ред. О. Н. Садиков. М.: КОНТРАКТ; ИНФРА-М, 1998. С. 673.

2См.: Лапыкина К. Особенности субъектного состава дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами или их должностными лицами // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 4. С. 9.

221

Тема 10. Производство по делам о возмещении вреда, причиненного незаконными

решениями, действиями (бездействием) органов государственной власти...

полнения служебных обязанностей сотрудниками данного РУВД гр. А. и Г. (ответчиками по делу).

Дело неоднократно рассматривалось судебными инстанциями.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила определение суда кассационной инстанции в части вынесения по делу нового решения об отказе прокурору в иске к гр. А. и Г. о взыскании в порядке регресса денежной суммы, направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Всоответствии со ст. 53 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Возложение данной статьей Конституции Российской Федерацииответственностизавред,причиненныйнезаконными действиями (бездействием) государственных органов (должностных лиц), непосредственно на государство следует рассматривать как укрепление гарантий прав и свобод граждан. Одновременно эта норма имеет и превентивное значение, поскольку направлена на укрепление законности во взаимоотношениях органов государственной власти и их должностных лиц с гражданами.

ВГражданском кодексе Российской Федерации предусматривается два случая возмещения вреда государством: причинение вреда гражданину или юридическому лицу государственными органами, органами местного самоуправления, а также должностными лицами этих органов (ст. 1069) и причинение вреда гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070). Особенность установленного режима ответственности в этих случаях состоит в том, что источником возмещения вреда служит казна Российской Федерации, казна субъекта Российской Федерации или казна муниципального образования.

222

10.3. Порядок исполнения решения суда

Таким образом, стороной в обязательствах по возмещению вреда, предусмотренных ст. 1069 ГК РФ, является государство.

При предъявлении исков к государству о возмещении вреда от имени казны Российской Федерации в качестве ответчика выступает Министерство финансов Российской Федерации (ст. 1071 ГК РФ).

Посколькуданныйгосударственныйорганвсудахлишьпредставляет казну Российской Федерации, то сумма возмещения взыскивается именно с казны Российской Федерации, а не за счет имущества и денежных средств, переданных Министерству финансов Российской Федерации как федеральному органу исполнительной власти в оперативное управление.

Всвоюочередь,РоссийскаяФедерацияилисубъектРоссийской Федерации, возместившие потерпевшему вред, причиненный незаконными действиями (решениями) должностного лица органа исполнительной власти, приобретают право обратного требования (регресса) к должностному лицу, которое непосредственно виновно в совершении неправомерных действий (в принятии незаконных решений). В этом случае данное лицо несет регрессную ответственность в полном объеме, если иное не установлено законом (ст. 1081 ГК РФ).

Поскольку вред, причиненный гр. К. в результате недобросовестного исполнения должностных обязанностей сотрудниками РУВД гр. А. и Г. (ответчиками по делу), возмещен на основании ст. 1069 ГК РФ за счет казны Российской Федерации, т. е. государством, то прокурор вправе был в интересах Российской Федерации предъявить регрессное требование к ответчикам1.

10.3. Порядок исполнения решения суда

Проблема исполнения государством своих гражданско-пра- вовых обязанностей является одной из самых острых. Около

1Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2008 года // Бюллетень Верховного Суда РФС. 2009. № 2.

223

Тема 10. Производство по делам о возмещении вреда, причиненного незаконными

решениями, действиями (бездействием) органов государственной власти...

80 % всех поступающих в Европейский Суд по правам человека жалоб из Российской Федерации связаны именно с тем, что решения российский судов остались не исполнены. Чисто «житейское» восприятие решений судов как своего рода «необязательных рекомендаций» распространено не только в обществе, но и в органах государственной власти. Подавляющее большинство обращений граждан в Европейский Суд связано с неисполнением судебных решений, должниками по которым являются бюджетные учреждения. Например, дело «Бурдов против России (постановление Европейского суда по правам человекаот7мая2002г.),«ГиззатовапротивРФ»(от13января 2005 г.), «Плотниковы против РФ» (от 24 февраля 2005 г.), «МакароваидругиепротивРФ»(от24февраля2005г.),«ООО“Русатоммет” против РФ» (от 14 июня 2005 г.), «Корчагина и другие против РФ» (от 17 ноября 2005 г.) и др. По решениям Европейского Суда по правам человека Российская Федерация выплатила истцам в 2002 г. 11000 евро, в 2003 г. – 10 тыс. евро, в 2004 г. – 566 072 евро, в 2005 г. – 614 733 евро, 5 540 англий-

ских фунтов, 140 546 руб. 25 коп.1 Ст. 52 и 53 Конституции РФ, гарантирующие возмещение го-

сударствомвреда,причиненногозлоупотреблениямиинезаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, не обеспечены соответствующим финансированием. Налицо противоречие с п. 12 Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г., где сказано, что «в тех случаях, когда компенсацию невозможно получить в полном объеме от правонарушителя или из других источников, государствам следует принимать меры к предоставлению финансовой компенсации»2. «Орган государства-ответчика не волен ссылаться на недостаточное

1Из Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2007–2011 годы»: Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. № 583 // Российская газета. 2006. 1 ноября.

2См.: п. 7.6 доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 год // Российская газета. 2008. 14 марта.

224

10.3. Порядок исполнения решения суда

финансирование в оправдание неуплаты долга, установленного решением суда. Предполагается, что та или иная задержка исполнения судебного решения при определенных обстоятельствах может быть оправдана. Однако задержка не может быть такой, что нарушала бы саму суть права...»1.

Неисполнение судебного акта является нарушением ст. 6 Европейской конвенции по правам человека и ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции, а также ст. 6 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» и ст. 13 ГПК РФ, которые закрепляют принцип обязательности судебных постановлений, в силу которого вступившие в законную силу постановления всех судов Российской Федерации являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Невозможность эффективного исполнения судебных актов подрывает доверие граждан и юридических лиц к судам, отрицательно сказывается на их правовой защищенности. Европейский суд неоднократно подчеркивал, что стадия исполнительного производства является стадией гражданского процесса. Без исполнения судебного акта все процессуальные гарантии могут оказаться бессмысленными, а право на суд – иллюзорным.

Восстановить право, нарушенное государством в лице его органов (должностных лиц), не позволяет не только существующее в данных органах и обществе в целом пренебрежительное отношение к актам правосудия, но также несовершенство законодательства и организации исполнения судебных актов.

Камнем преткновения для граждан и организаций, предъявивших иски к казне и получивших решения суда об их удов-

1Пункт 35 постановления Европейского Суда по правам человека по делу Бурдов против России. Страсбург, 7 мая 2002 г. // Российская газета. 2002. 4 июля. Жалоба была подана на неисполнение решения суда о компенсации вреда, причиненного в результате ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС в виду невозможности его исполнения в связи с недостаточным финансированием Минтруда и социального развития Ростовской области.

225

Тема 10. Производство по делам о возмещении вреда, причиненного незаконными

решениями, действиями (бездействием) органов государственной власти...

летворении, стал механизм их исполнения, установленный Правительством РФ, согласно которому судебные приставыисполнители были «исключены» из процесса исполнения, исполнительное производство в порядке, предусмотренном ГПК РФ, не возбуждалось, и граждане обязаны были сами собирать необходимые документы и лично (или по почте) обращаться в Министерство финансов РФ. В случае несоответствия предъявленных документов требованиям действующего законодательства и пропуска установленного срока, Минфин РФ возвращал документы без исполнения и без возможности обжалования своих действий.

Данная проблема стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ1. Конституционный Суд РФ признал, что государство является «особым субъектом, в отношении которого может осуществляться исполнительное производство... В случаях причинения вреда гражданам и юридическим лицам незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц часть бюджетных средств, составляющих казну Российской Федерации (п. 4 ст. 214 ГК Российской Федерации), подлежит – всилустатьи53КонституцииРоссийскойФедерациииконкретизирующих ее ст. 15, 16, 1069 и 1070 ГК Российской Федерации – обращению к взысканию в судебном порядке.

Вынесение судебных решений по искам к Российской Федерации порождает коллизию конституционных ценностей, – своевременности и полноты исполнения судебного решения, с одной стороны, и стабильности и непрерывности в реализации

1См.: постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 года

№8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003, 2004 и 2005 гг. и постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго» // Российская газета. 2005. 21 июля (далее – постановление Конституционного суда РФ от 14 июля 2005 г.).

226

10.3. Порядок исполнения решения суда

государством возложенных на него функций и, следовательно, стабильности гарантированного государством конституцион- но-правового статуса личности – с другой...

Учитывая это, федеральный законодатель вправе установить порядок исполнения судебных решений в отношении государства, предусматривающий определенные изъятия из такого общего правила исполнительного производства, как применение к должнику мер принуждения вплоть до принудительного отчуждения имущества. Государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к Российской Федерации (как и по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета), во всяком случае должна быть обеспечена возможность принять орга- низационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур (решения и действия которых стали причиной вынесения судебного решения) и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина» (п. 3.2. постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г.).

В то же время Правительство РФ не вправе решать вопросы, относящиеся к правосудию. Правительство Российской Федерации, вопреки нормам федеральных законов о федеральном бюджете на 2003, 2004 и 2005 гг. и ст. 429 ГПК Российской Федерации, возложило непосредственно на взыскателя обязанность направлять в Министерство финансов Российской Федерации заверенную в установленном порядке копию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист, допустило возможность возврата исполнительного листа взыскателю без исполнения по чисто формальным основаниям; кроме того, оно не предусмотрело механизм ответственности за несвоевременное или ненадлежащее исполнение Министерством финансов Российской Федерации возложенной на него публичной функции. Тем самым Правитель-

227

Тема 10. Производство по делам о возмещении вреда, причиненного незаконными

решениями, действиями (бездействием) органов государственной власти...

ство Российской Федерации создало легальную возможность как для блокирования исполнения судебных решений, так и для исполнения их с нарушением установленных сроков.

В связи с этим признаны не соответствующими Конституции РФ п. 3, 5 и 6 Правил исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, утвержденных постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 года № 666. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ данные Правила утратили силу с 1 января 2006 г.

Европейский Суд считает, что это «обязанность государства – организовать свою юридическую систему таким образом, чтобы гарантировать согласованность между различными исполнительными органами и обеспечить выплату долга по судебному решению в разумный срок, независимо от изменений во внутреннем законе. Будет наложено чрезмерное бремя на заявителя, если он должен следовать за каждым таким изменением и пересылать исполнительный лист от одного компетентного государственного органа к другому»1. «В правовом государстве гражданин не обязан заниматься доставкой подтверждений и документов из одного ведомства в другое – он не является посыльным. Если одному административному органу необходимо получить от другого информацию об обстоятельствах дела, позаботиться об этом должен он сам»2.

В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. был принят ФЗ от 27 декабря 2005 г.

№197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Рос-

1Приведено по: Карелина А. Трудная победа // Российская газета. 2005. 16 июля.

2Экштайн К. Административная процедура – основа административного процесса // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002.

№4. С. 148.

228

10.3. Порядок исполнения решения суда

сийской Федерации и Федеральный закон “Об исполнительном производстве”» (далее – Закон № 197-ФЗ), который вступил в силу с 1 января 2006 г.1 Раздел VIII Бюджетного кодекса РФ был дополнен гл. 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». Федеральным законом от 26 апреля 2006 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» в нормы данной главы внесены изменения, суть которых сводится к инкорпорации основных положений ранее действовавшего постановления Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. № 143 в Бюджетный кодекс РФ2.

Вопрос о том, где должны содержаться нормы, регламентирующие механизм исполнения судебных актов по искам к казне Российской Федерации, казне субъектов Российской Федерации, казне муниципальных образований носит дискуссионный характер.

Одни предлагают принять специальный закон, регулирующий порядок возмещения государством вреда, причиненного неправомерными действиями органов и должностных лиц, в котором были бы закреплены основания ответственности; случаи, когда ответственность государственной казны исключается; право предъявления регрессного иска; порядок исполнения решения суда и т. п.3. Другие считают правильным

1Российская газета. 2005. 30 дек.

2Там же. 2007. 28 апр. В настоящее время нормы данной главы действуют

вредакци Федерального закона от 30 апреля 2010 года № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» // Российская газета. 2010. 4 мая.

3 См.:ТокановаА.В.Правогражданинанавозмещениевреда,причиненно-

гонезаконнымидействиями(бездействием)органовисполнительнойвласти// Журнал российского права.2001.№11.С. 98;БойцоваЛ.В.Ответственность государства и судей за вред, причиненный гражданам при отправлении правосудия//Журналроссийскогоправа.2001.№9.С.52;РухтинС.Ответствен-

229

Тема 10. Производство по делам о возмещении вреда, причиненного незаконными

решениями, действиями (бездействием) органов государственной власти...

включение соответствующих норм в БК РФ1. Третьи предлагают поместить нормы, регулирующие особенности совершения исполнительных действий в отношении казны РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления помещены в проект Исполнительного кодекса2.

ВБКРФсодержитсяст.239,наоснованиикоторойобращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов-исполнителей не производится. Иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, установ-

ленных ст. 93.3, 93.4, 142.2, 142.3, 166.1, 218 и 242 БК РФ.

Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом.

Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с гл. 24.1 настоящего Кодекса

(ст. 239 БК РФ).

Ст. 242.1. БК РФ устанавливает порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета.

1. Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации производится в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ

ностьгосударствапереджертвамитерроризмавсветерешенийЕвропейского Судапоправамчеловека//Российскаяюстиция.2004.№6.С.52;ВавилинЕ.В. Формирование судебной практики в сфере исполнения субъективных гражданских обязанностей // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 3. С. 82; Фомичева О. В. Принцип полного возмещения убытков и его реализация в российском гражданском праве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 9.

1См.: Голубцов В. Новое в законодательстве об исполнении судебных решений по искам к казне // Хозяйство и право. 2006. № 10. С. 85.

2См.: проект Исполнительного кодекса Российской Федерации / под ред. Г. Д. Улетовой. Краснодар–СПб, 2004. С. 223.

230