Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

6.3. Понятие должностного лица

Ни ФЗ «О системе государственной службы», ни ФЗ «О государственной гражданской службе» не раскрывают содержание понятия «должностное лицо», которое является одним из ключевых, поскольку должностные лица признаются специальными субъектами различных отраслей права. Несмотря на это, понятие «должностное лицо» официально употребляется не в качестве общего, а в качестве специального понятия в примечаниях ст. 2.4 КоАП РФ и к ст. 285 УК РФ, которые весьма близки по своему содержанию: должностное лицо – это лицо постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или адми- нистративно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

К исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, исходя из содержания примечания к ст. 318 УК РФ, иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.

Под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с форми-

131

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

рованием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т. п.

К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии).

Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).

Исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядитель- ные или административно-хозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом (например функции присяжного заседателя). Функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно, а также могут совмещаться с основной работой.

При временном исполнении функций должностного лица или при исполнении их по специальному полномочию лицо может быть признано должностным лишь в период исполнения возложенных на него функций1.

132

6.3. Понятие должностного лица

Должностнымлицомявляетсялицо,осуществляющеефункции представителя власти, выполняющее организационнораспорядительные или (и) административно-хозяйственные функции в государственном органе, органе местного самоуправления, государственном и муниципальном учреждении, государственной корпорации, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации и при этом не занимающее в указанных органах государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъектов Российской Федерации (п. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 19 от 16 октября 2009 г.).

Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающие государственные должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (п. 2 примечаний), а под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, – лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (п. 3 примечаний). Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации утвержден Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 (в ред. от 1 декабря 2008 г.) (п. 2 и 3 примечаний к ст. 285 УК РФ, п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 19 от 16 октября 2009 г.).

Наряду с лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, субъектом ответственности по

1 П. 2, 3, 4, 5, 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 19 от 16 октября 2009 г. «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 12 (далее – постановление Пленума Верховного Суда РФ № 19 от 16 октября 2009 г.).

133

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

ч. 2 ст. 285 УК РФ и ч. 2 ст. 286 УК РФ является глава органа местного самоуправления, под которым следует понимать только главу муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») (п. 10 Пленума Верховного Суда РФ № 19 от 16 октября 2009 г.).

Весомыйвкладвтеоретическуюразработкупонятия«должностное лицо» внесла Ц. А. Ямпольская, которой принадлежит одно из наиболее глубоких определений должностного лица. Она пишет, что должностными лицами являются те государственные служащие, которые при осуществлении своей служебной компетенции имеют право на совершение юридически значимых действий, в частности, административных актов1.

Представитель власти – лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него (работники милиции, сотрудники таможенных органов, санитарные врачи, ветеринарные инспекторы).

Должностными лицами могут быть государственные служащие, имеющие право в пределах своей компетенции совершать властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия и т. д.), а также – лица, не являющиеся государственными служащими, но наделенные такими полномочиями (бригадир и т.п.).Неявляетсядолжностнымлицо,обладающеераспорядительными полномочиями лишь в отношении лиц, находящихся от него в служебной зависимости: например, начальник цеха, администратор магазина и т. д. Не является должностным также и лицо, которое, хотя и является сотрудником государственных органов (организаций), не выполняет никаких организаци-

1 См: Ямпольская Ц. А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского административного права. М., 1949. С. 141.

134

6.3. Понятие должностного лица

онно-распорядительных или административно-хозяйственных функций: например, секретарь, технический персонал1.

Таким образом, если критерий для отнесения лица к должностным лицам является функциональным (наличие полномочий, выполнение функций), то критерий для отнесения лица к государственным служащим является формальным (занятие государственной должности). Следует отметить, что лицо, занимающее государственную должность (т. е. являющееся государственным служащим), не всегда является должностным лицом. Некоторые государственные должности (или, как они называются, согласно ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «должности гражданской службы») учреждаются лишь для обеспечения деятельности органов государственной власти, и замещающие их лица относятся к обеспечивающим специалистам, выполняющим исключительно технические и служебные функции (ст. 9 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), не обладая никакими распорядительными полномочиями.

Таким образом, не всякий государственный служащий может быть должностным лицом, и не всякое должностное лицо является государственным служащим (например, лица, занимающие государственные должности категории «А»).

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении № 2 от 10 февраля 2009 г. разъяснил, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правиламгл.25ГПКРФ,следуетотноситьлиц,постоянно,временно,в томчислепоспециальномуполномочию,выступающихотимени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, принявших

оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагиваю-

1 См.: Кантор П. Ю. Постатейный комментарий к Закону Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // СПС КонсультантПлюс.

135

Тема 6. Лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений

щие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц. Заявление гражданина, находящегося в служебной зависимости от лиц, решение, действие (бездействие) которых им оспаривается, рассматривается судом по правилам гл. 25 ГПК РФ лишь в случае, когда это прямо предусмотрено законом (например ч. 3 ст. 254 ГПК РФ).

К должностным лицам, в частности, относятся:

лица, замещающие государственные должности Российской Федерации (должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов), лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации (должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации), лица, замещающие муниципальные должности (выборные должностные лица местного самоуправления, а также лица, замещающие эти должности по контракту);

должностные лица службы судебных приставов, исполняющие судебные постановления или постановления иных органов, а также должностные лица службы судебных приставов, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов; должностные лица органов прокуратуры, решения, действия (бездействие) которых не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях (например, в ходе проверок при осуществлении надзора за

исполнением законов); должностные лица органов, осуществляющих государс-

твенный контроль (надзор) за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов, в частности государственные инспекторы труда (ст. 359 Трудового кодекса Российской Федерации, далее – ТК РФ), государственные инспекторы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации (ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды») (п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

136

Тема 7

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

7.1. Подсудность дел

Частью 4 ст. 251 ГПК РФ установлена родовая подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов государственной власти. Дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации, а также нормативных правовых актов иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы, рассматриваются Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации.

Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации (законодательных (представительных), высших исполнительных и иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, если такая должность установлена конституцией или уставом субъекта Российской Федерации). При этом следует иметь в виду, что к иным органам государственной власти относятся органы (независимо от их наименования), созданные в соответствии с конституцией (уставом) на основании нормативного правового акта законодательной (представительной) власти субъек-

137

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

та Российской Федерации и (или) его высшего должностного лица по территориальному, функциональному (отраслевому) либо иному принципу.

Все дела об оспаривании нормативных правовых актов, не отнесенные ст. 26 ГПК РФ к подсудности верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, а также не отнесенные ст. 27 ГПК РФ и п. 1 ч. 3 ст. 9 Федерального конституционного закона «О военных судах Российской Федерации» к подсудности Верховного Суда Российской Федерации, рассматриваются районными судами. Заявления по таким делам подаются в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

Мировые судьи не вправе рассматривать дела данной категории, как не отнесенные законом к их подсудности (ст. 23 ГПК РФ).

Установленная ч. 4 ст. 251 ГПК РФ подсудность не может быть изменена по соглашению заявителя и органа (должностного лица), издавшего оспариваемый акт (п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48).

Родовая подсудность дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, в том числе воинских должностных лиц, государственных и муниципальных служащих определяется в соответствии со ст. 24–27, ч. 2 и 3 ст. 254 ГПК РФ, п. 1 ч. 3 ст. 9, ст. 14 и 22 Федерального конституционного закона «О военных судах Российской Федерации».

Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации; дела об оспаривании постановлений о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о прекращенииихотставки.Делаобоспариванииненормативныхактов

138

7.1. Подсудность дел

Президента Российской Федерации, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, рассматриваются Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации.

Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов рассматривают дела об оспаривании решений, действий (бездействия), связанные с государственной тайной, в том числе об оспаривании отказа в разрешении на выезд из Российской Федерации в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну; дела об оспаривании постановлений квалификационных коллегий судей, за исключением решений о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о прекращении их отставки. Окружные (флотские) военные суды рассматривают гражданские дела об оспаривании военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений, связанные с государственной тайной.

Районными судами рассматриваются все дела об оспаривании решений, действий (бездействия), не отнесенные ст. 27 ГПК РФ и п. 1 ч. 3 ст. 9 Федерального конституционного закона «О военных судах Российской Федерации» к подсудности Верховного Суда Российской Федерации, не отнесенные ст. 26 ГПК РФ к подсудности верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, а также не отнесенные ст. 7, 14 и 22 Федерального конституционного закона «О военныхсудахРоссийскойФедерации»кподсудностивоенныхсудов. Гарнизонными военными судами рассматриваются все дела об оспаривании военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений, не отнесенные к подсудности Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации и окружных (флотских) военных судов.

Мировые судьи не вправе рассматривать дела данной категории (в том числе об оспаривании постановлений должност-

139

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

ного лица службы судебных приставов, его действий (бездействия) по исполнению исполнительного документа, выданного мировым судьей), как не отнесенные законом к их подсудности (ст. 23 ГПК РФ).

Установленная ч. 2 ст. 254 ГПК РФ родовая подсудность не может быть изменена по соглашению заявителя и органа (лица), принявшего оспариваемое решение, совершившего оспариваемое действие (бездействие) (п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 г.).

Заявленияпо деламданной категории, подсудныерайонным судам и гарнизонным военным судам, подаются в суд по месту нахождения (по месту фактического расположения) органа государственной власти, органа военного управления, органа местного самоуправления, должностного лица, в том числе воинского должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются. При этом необходимо иметь в виду, что ч. 2 ст. 254 ГПК РФ предусмотрена альтернативная подсудность для заявителей-граждан. Эти лица вправе по своему усмотрению подать заявление об оспаривании решений, действий (бездействия), в результате которых наступили указанные в ст. 255 ГПК РФ последствия, в суд по месту своего жительства. Заявительгражданин в силу ч. 2 ст. 441 ГПК РФ не может обратиться в суд по месту своего жительства с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов, связанных с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов. Такие заявления подаются в суд, в районе деятельности которого исполняют свои обязанности указанные должностные лица.

Если место нахождения органа или лица не совпадает с территорией, на которую распространяется их компетенция (например, местная администрация расположена вне границ данного муниципального образования), то заявление подается в суд, в районе деятельности которого исполняют свои обязанности указанные орган или лицо (п. 14 постановления № 2 Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г.).

140