Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

5.1. Критерии разграничения искового производства и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Отсутствие в теории и законодательстве четких критериев разграничения дел, возникающих из административно-пра- вовых отношений, от дел искового производства приводит к тому, что на практике нередко суды рассматривают в исковом порядке дела, возникающие из публичных правоотношений, и наоборот, о чем свидетельствуют следующие примеры.

1. Постановлением главы администрации Первомайского района г. Ростова-на-Дону, изданного на основе постановления мэра города, гр. Х. была разрешена перепланировка комнаты, в результате чего были ущемлены жилищные права гр. Т., жилая площадь ее комнаты уменьшилась.

Гр. Т. обратилась в суд с заявлением о признании несоответствующим закону постановления главы администрации Первомайского района г. Ростова-на-Дону и разрешения архитектора района.

Суд оставил данное заявление без рассмотрения, руководствуясь п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ», так как, по мнению суда, в данном деле имеет место спор о праве – нарушение жилищных прав, который подлежит рассмотрению в порядке искового производства.

В частной жалобе заявительница указала, что она не согласна с определением суда, и пояснила, что она обжалует в порядке ст. 254, 255 только постановление главы районной администрации. Спор о праве с гр. Х. у нее не возникал. Ее цель – добиться отмены незаконно вынесенного постановления. Если ее заявление будет судом удовлетворено и постановление главы районной администрации будет отменено, то после этого она намеревается подать в суд иск к гр. Х. о сносе возведенной ею стены.

Определением суда кассационной инстанции жалоба гр. Т. оставлена без удовлетворения, определение суда без изменения1.

1Архив Первомайского районного суда г. Ростова-на-Дону. 2006. Дело

№2–106.

81

Тема 5. Соотношение производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, с исковым производством

В данном случае суд правильно применил норму ч. 3 ст. 247 ГПК РФ, оставив заявление, поданное в порядке производства из публичных правоотношений, без рассмотрения, так как незаконные действия должностного лица повлекли возникновениеспора,вытекающегоизжилищныхправоотношений,между двумя субъектами частного права. Кроме того, в данном деле гр. Х. фигурировала в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика. В производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, институт третьих лиц не предусмотрен. Следовательно, дело должно быть рассмотрено и разрешено в порядке искового производства.

2. Гр. Р. обратился в суд с иском к администрации г. Рос- това-на-Дону о признании недействительным постановления мэра города «Об изменении статуса жилых и нежилых помещений», которым гр. Ч. был разрешен перевод принадлежащей ему квартиры в нежилое помещение с целью использования под офис. Данная квартира расположена непосредственно над квартирой истца, гр. Р., собственником которой он является.

Нарушение своих прав гр. Р. видел в том, что его согласия на перевод квартиры гр. Ч. в нежилое помещение не истребовалось. Кроме того, устройство лестницы на второй этаж, перед окнами квартиры истца, затрудняло доступ естественного освещения в его квартиру, тем самым ухудшало его жилищные условия. Гр. Ч. был привлечен в процесс в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика.

Рассмотрев данное дело, суд пришел к выводу, что оно должно рассматриваться в порядке гл. 25 ГПК РФ. В обоснование решения суд сослался на разъяснения, приведенные в п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации»1, в соответствии с которыми основанием для при-

1 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 9; 1997. № 5.

82

5.1. Критерии разграничения искового производства и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

нятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так

инарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

По мнению суда, приведенное разъяснение полностью применимо и при рассмотрении дел в порядке гл. 25 ГПК РФ, поскольку если акт не затрагивает права, свободы и законные интересы заявителя, он не может быть оспорен в порядке гражданского судопроизводства.

Обжалуемое постановление издано мэром в пределах предоставленных ему полномочий, в порядке, предусмотренном законом. Никаких нарушений при его издании допущено не было.

Руководствуясь ст. 254-258 ГПК РФ, суд отказал гр. Р. в удовлетворении его заявления.

Рассмотрев кассационную жалобу, заслушав доводы сторон, суд кассационной инстанции решение суда оставил без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения1.

Вывод суда о том, что дело должно рассматриваться в порядке гл. 25 ГПК РФ, ошибочен. Во-первых, данное дело возникло не из публичных, а из гражданских правоотношений, в которых были нарушены права заявителя как собственника жилого помещения. Во-вторых, основная цель суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, не разрешение спора о праве гражданском, а осуществление судебного контроля за законностью действий государственных

имуниципальных органов и их должностных лиц. Но в данном деле присутствует спор о праве, разрешая который суд должен был установить: нарушено ли право собственности истца

1Архив Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону. 2007. Дело № 2- 272/07.

83

Тема 5. Соотношение производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, с исковым производством

действиями ответчика. В-третьих, в п.1 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8 от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», сказано, что если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со ст. 13 ГК он может признать такой акт недействительным. Согласно ч. 2 ст. 13 ГК РФ в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ. Следовательно, суд должен был в порядке искового производства установить, были ли нарушены субъективные гражданские права, и

вслучае установления данного факта, восстановить нарушенное право.

3.Новошахтинский городской суд Ростовской области

впорядке искового производства рассмотрел дело по иску гр. Булычевой В. Ф. к паспортно-визовой службе ОВД г. Новошахтинска Ростовской области об оспаривании отказа в оформлении паспорта нового образца, при этом суд сослался на наличие спора о праве1.

Данное дело подлежало рассмотрению по правилам гл. 25 ГПК РФ.

По мнению А. Т. Боннера, «...если предметом судебного рассмотрения является исключительно проверка законности и обоснованности действий органа управления (более точно – административное правоотношение, не осложненное элементами иных правоотношений), дело должно быть отнесено к числу возникающих из административно-правовых отношений. И наоборот, если такая проверка лишь преюдицирует разрешение вопроса гражданского, жилищного, семейного и т. д. права, дело должно быть признано исковым»2.

1См: обобщение Ростовского областного суда практики рассмотрения

дел, возникающих из публичных правоотношений, судами Ростовской области. Архив Ростовского областного суда. 2006.

2 Боннер А. Т. Избр. труды по гражданскому процессу. СПб., 2005.

84

5.1. Критерии разграничения искового производства и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Предметом судебного рассмотрения по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является разрешение административно-правового спора, т. е. в первую очередь проверка законности действий органов управления, – считает А. Т. Боннер. – В делах искового производства предметом судебного рассмотрения служит гражданско-правовой спор. Проверяемый при этом административный акт, законность которого оспаривается, имеет значение лишь юридического факта в сложном гражданско-правовом составе. Например, истца интересует не признание ордера на жилье недействительным само по себе, а подтверждение судом наличия права на жилье у него и отсутствие такого права у ответчика. Поэтому порядок рассмотрения гражданских споров с элементами судебного контроля за законностью административных актов не может быть отличным от процессуального порядка рассмотрения иных гражданских исковых дел. В данном случае суд осуществляет косвенный контроль, он обязан оценить административный акт с точки зрения законности и высказать свое мнение в приговоре или решении. Подобный контроль может осуществляться судом по любому гражданскому или уголовному делу, если в предмет судебного рассмотрения в качестве юридического факта или доказательства попадает акт управления, законность которого вызывает сомнения1.

«Обнаружение наличия спора о праве гражданском должно препятствовать рассмотрению заявления по делу, возникшему из публичных правоотношений, лишь в том случае, если этот спор затрагивает права и интересы не участвующих в деле лиц либо совместное рассмотрение дела об оспаривании акта государственного органа и иска является невозможным, исходя из смысла закона либо конкретных обстоятельств дела»2.

Д. М. Чечот полагал, что «исковое производство и производство по делам, возникающим из административных правоотношений, должны разграничиваться не по субъектному составу участников спора, а по характеру и содержанию спорного правоотношения. Деятельность административных орга-

1Боннер А. Т. Указ. соч. С. 885–886.

2Там же. С. 927.

85

Тема 5. Соотношение производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, с исковым производством

нов может порождать как административно-правовые, так и гражданско-правовые или иные материальные последствия. Не всякая проверка судом действий административного органа дает основание для отнесения соответствующего дела к числу возникающих из административно-правовых отношений. Только административно-правовой характер спора, не осложненного какими-либо гражданско-правовыми последствиями, дает основание для включения соответствующего дела в исследуемый вид судопроизводства»1.

Пленум Верховного Суда РФ неоднократно давал разъяснения по вопросу разграничения видов гражданского судопроизводства.

В п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 9 от 14 февраля 2000 г. «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» (в ред. п. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 6 февраля 2007 г. № 6) разъяснено следующее: «При подготовке указанных гражданских дел к судебному разбирательству необходимо учитывать, что действующим гражданским процессуальным законодательством предусмотрены различия в порядке рассмотрения дел, вытекающих из публичных и частноправовых отношений, в связи с чем особое значение приобретает правильное установление характера правоотношений сторон.

Военная служба предполагает осуществление полномочий государства по обеспечению своего суверенитета и иных важнейших государственных интересов, а военнослужащие являются носителями публичной власти. В связи с этим правоотношения, связанные с исполнением военнослужащими своих служебных обязанностей, являются публично-правовыми. Согласно правовым позициям, высказанным Европейским Судом по правам человека, споры, связанные с прохождением военной службы, не являются спорами о гражданских правах, в том числе при наличии требований материального характера.

1 Курс советского гражданского процессуального права (автор главы X –

Д. М. Чечот. С. 152).

86

5.1. Критерии разграничения искового производства и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Таким образом, нормы подраздела III раздела II ГПК РФ применяются, когда требования военнослужащих, в том числе имущественного характера, непосредственно вытекают из административно-правовых и иных публичных отношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой. В этих случаях все требования военнослужащих должны быть разрешены по существу при рассмотрении заявления, поскольку в соответствии со ст. 258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, обязан вынести решение о восстановлении нарушенных прав в полном объеме.

Втех случаях, когда оспариваемые действия совершены органамивоенногоуправленияивоинскимидолжностнымилицами не в порядке осуществления административно-властных полномочий, а в процессе осуществления иной деятельности, основанной на равенстве участников правоотношений, дело подлежит рассмотрению в порядке искового производства»1.

Вданном разъяснении Пленум Верховного Суда РФ допускает разрешение имущественных требований в порядке производства по делам, возникающим из административно-право- вых отношений. Исковой порядок применим, если отношения основаны на равенстве участников и если затронуты спорные права третьих лиц.

Вп. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»2 (утратил силу

всвязи с принятием постановления № 2 от 10 февраля 2009 г.) сказано: «ГПК РФ, в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», не допускает возможности оспаривания в порядке производства из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, органи-

1Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 4; 2007. № 5.

2Там же. 2003. № 3 (далее – постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2).

87

Тема 5. Соотношение производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, с исковым производством

заций, их объединений и общественных объединений. Следовательно, с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений

идействий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права».

Вданном разъяснении разграничение искового производства и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, проведено по статусу субъекта, действия которого обжалуются, что может усложнить определение вида судопроизводства. Сферы публично-правового регулирования стольширокиимногообразны,чтоихучастникамиявляютсяне только собственно государственные и муниципальные властные органы, но и институты самоуправления (политические партии, общественные организации, профессиональные союзы, трудовые коллективы), которые относятся к публичным институтам1.

Право гражданина на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений

идолжностных лиц, закреплено в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ. Введение нормы об общественных объединениях, чьи действия и решения могут быть обжалованы, связано с чрезвычайно высокой в прошлом ролью общественных объединений, которые, формально являясь отдельными от государства субъектами, играли ведущую роль в политико-управленческих (партия, комсомол), трудовых (профсоюзы), экономических (колхозы), творческих (союзы писателей и т. д.) отношениях. Действующий ГПК РФ не предусматривает за гражданами право оспорить действия и решения общественных объединений, что, однако, вступает в противоречие с Конституцией РФ, которая такое право за гражданами сохраняет2.

1Тихомиров Ю. А. Современное публичное право. М.: Эксмо, 2008. С.197.

2См. об этом: Кантор П. Ю. Постатейный комментарий к Закону Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // СПС КонсультантПлюс.

88

5.1. Критерии разграничения искового производства и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

В п. 9 постановления № 2 от 10 февраля 2009 г. Пленум Верховного Суда РФ указал, что правильное определение вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (например, подача заявления в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, или подача искового заявления).

Вданном разъяснении акцент сделан на характере правоотношения, являющегося предметом судебной деятельности. Обязанность правильного определения вида судопроизводства Верховный Суд РФ возлагает на судью: при определении порядка, в котором следует рассматривать и разрешать поступившее заявление, суд должен руководствоваться характером спорного правоотношения, а не тем, в какую форму (исковое заявление или заявление) облек свое требование гражданин.

Вп. 10 этого же постановления сказано, что «не подлежат оспариванию в порядке гл. 25 ГПК РФ решения и действия (бездействие) органов управления организациями и их объединениями, общественными объединениями, политическими партиями, а также их руководителей. Такие дела должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе

ив случаях, когда заявитель ссылается на положения Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

При определении критериев разграничения видов гражданского судопроизводства возникает также вопрос о соотношении ст. 13 ГК РФ «Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления» с нормами гл. 24 и 25 ГПК РФ.

Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях,

89

Тема 5. Соотношение производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, с исковым производством

предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным, нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ. Возникает вопрос: в каком порядке суд должен признавать соответствующий акт недействительным – в порядке искового производства или в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений?

В п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8 от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»1 сказано, что если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со ст. 13 ГК он может признать такой акт недействительным. Из-за неточности и неполноты ст. 13 ГК РФ она крайне редко применяется на практике. Если

вделе присутствует публичный элемент, оно рассматривается

впорядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (гл. 24, 25 ГПК РФ).

Нормативные правовые акты – юридические факты гражданского оборота. На основании ст. 13 ГК РФ они могут оспариваться и признаваться судом недействительными в исковом порядке. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления есть один из способов защиты гражданских прав, предусмотренный ст. 12 ГК РФ, реализуемый в порядке ст. 13 ГК РФ.

Нормоконтроль – это институт процессуального права, регулирующий порядок проверки норм менее высокого уровня на

1Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 9; 1997. № 5 (далее – постановление Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8 от 1 июля 1996 г.).

90