Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

8.1. Основания отказа в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта

Кроме того, правовые последствия отмены нормативного акта и признания его незаконным по мотиву нарушения положений Указа Президента Российской Федерации о регистрации и опубликовании нормативного акта существенно различаются.

Так,вслучаеотменыактаегодействиепрекращаетсясо дня отмены. В данном же случае признание судом нормативного акта незаконным по приведенным основаниям влечет признание этого акта недействующим со дня его издания1.

После принятия ГПК РФ Верховный Суд РФ перестал рассматривать такие дела в порядке гл. 24 ГПК РФ и стал возвращать заявление для рассмотрения в порядке гл. 25 ГПК РФ.

Так, Верховный Суд РФ определением от 16 декабря 2004 г., оставленным без изменения Кассационной коллегией Верховного Суда РФ, возвратил гр. С. Д. Смердову его заявление о признании недействующими отдельных положений Временных правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации, утвержденных Первым заместителем Министра транспорта Российской Федерации 29 сентября 1997 г. При этом Верховный Суд РФ сослался на то, что указанный акт не прошел государственную регистрацию, не опубликован для всеобщего сведения и, следовательно, по форменеможетбытьотнесенкнормативнымправовымактамфедеральных органов государственной власти и не подлежит проверке Верховным Судом РФ в качестве суда первой инстанции.

Рассмотрев жалобу гр. С. Д. Смердова, Конституционный Суд РФ указал, что ч. 1 ст. 251 ГПК РФ по своему конститу- ционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда, в том числе Верховного Суда РФ, в принятии заявления или возвращение заявления о признании не зарегистрированного и

1См.: Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам: обжалованиевсуднормативныхактов,принимаемыхорганамигосударственной власти и управления // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. № 8. С. 15.

2Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 марта 2006 г. № 58-О по жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав ч. 1 ст. 251 ГПК РФ // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 4.

181

Тема 8. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов

не опубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт, как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально не определенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами1.

По данному делу судьей Конституционного Суда РФ Г. А. Жилиным было высказано особое мнение, суть которого сводилась к тому, что при несоблюдении установленных правил принятия и опубликования, нормативный акт подлежит судебному обжалованию в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ. Гарантированное Конституцией РФ право на судебную защиту нарушено не было, так как Верховный Суд РФ не отказал

впринятии заявления о признании не зарегистрированного и не опубликованного в установленном порядке акта, а возвратил заявление гр. С. Д. Смердова.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении № 48 от 29 ноября 2007 г. неясно высказался по данному вопросу. В нем вообще ничего не сказано о последствиях неопубликования нормативного правового акта.

Вп. 17 постановления № 48 от 29 ноября 2007 г. сказано, что к юридически ничтожным относятся акты, принятые с превышением полномочий органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределов; с нарушением формы (вида), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; с нарушениемправилвведениянормативныхправовыхактоввдействие,

втом числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

182

8.1. Основания отказа в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта

Вп. 20 этого же постановления говорится только о нарушении порядка опубликования: «Выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, следует проверять, соблюдены ли порядок его опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством) и вступления в силу».

Проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать следующее.

Всоответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (т. е. на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не

183

Тема 8. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов

в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме (п. 21 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г.).

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку согласно ч. 3 ст. 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу (п. 24 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г.).

С учетом изложенного можно сделать следующие выводы.

1.В соответствиис положениемч.1ст. 251 ГПКРФ заинтересованноелицовправеоспоритьвсуделишьтакойнормативный акт, который принят и опубликован в установленном порядке.

2.Если при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд установит, что оспариваемый акт не прошел государственную регистрацию или не опубликован в установленном порядке, он вправе принять решение об удовлетворении заявления (т. е. признать этот акт недействующим) без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

3.Поскольку ч. 1 ст. 251 ГПК РФ не предусматривает отказ судьи в принятии заявления или возвращение заявления

184

8.2.Последствия отмены оспариваемого нормативного правового акта

опризнании не зарегистрированного и не опубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части, то это вызывает различные толкования.

Конституционный Суд РФ допускает рассмотрение неопубликованного нормативного правового акта в порядке гл. 24 ГПК РФ. Верховный Суд РФ исходит из того, что неопубликованный нормативный правовой акт подлежит судебному оспариванию в порядке гл. 25 ГПК РФ.

Представляется, что нельзя игнорировать положения ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, из смысла которой следует, что предметом судебного разбирательства в порядке гл. 24 ГПК РФ может быть только принятый и опубликованный в установленном порядке нормативный правовой акт. Правильным является мнение Г. А. Жилина о том, что с возвращением заявления по тому основанию, что оспариваемый нормативный правовой акт не опубликован в установленном порядке, заинтересованное лицо не утрачивает возможности судебного оспаривания данного акта, но уже в порядке гл. 25 ГПК РФ. Однако такое основание возвращения заявления должно быть четко закреплено в ГПК РФ.

Следует обратить внимание на то, что в проекте КАС РФ допускается возможность проверки судом неопубликованного нормативного правового акта. Так, в ч. 3 ст. 212 проекта сказано, что в случае, когда акт оспаривается по основанию отсутствия его официального опубликования, обязанность доказывания факта официального опубликования акта также лежит на органе, издавшем оспариваемый акт.

8.2. Последствия отмены оспариваемого нормативного правового акта

Еще одним вопросом является вопрос о том, как должен поступить суд в случае, если в ходе судебного разбирательства выяснится, что оспариваемый нормативный правовой акт отменен (утратил силу).

185

Тема 8. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов

Суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами1.

Прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании одного лишь факта утраты им юридической силы фактически приводило бы к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с нарушением которых он связывает свое обращение в суд, и не отвечало бы имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу. Поэтому суд, имея в виду, что в делах, возникающих из публичных правоотношений, приоритетные задачи судопроизводства определяются интересами законности, защиты прав и свобод граждан, при оценке значения факта утраты силы оспариваемым нормативным правовым актом для дальнейшего движения дела не может быть связан этим фактом2.

Вывод суда о прекращении производства по делу в связи с утратой силы нормативного правового акта признан Верховным Судом РФ необоснованным.

Прекращая производство по делу на основании п. 1 ст. 219 ГПК РСФСР (абзац 2 ст. 220 ГПК РФ), суд исходил из того, что заявитель оспаривал статьи Закона области «Об об-

1См.: определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. № 244-

Опо жалобе граждан Л. А. Вихровой, Е. И. Каревой и В. Н. Масловой на нарушение их конституционных прав п. 1 ч. 1 ст. 134, ст. 220 и 253 ГПК РФ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 32. Ст. 3396.

2См.: определение Конституционного Суда РФ от 12 июля 2006 г. № 182-О.

186

8.2. Последствия отмены оспариваемого нормативного правового акта

ластном бюджете на 2001 год», утратившего силу в связи с истечением срока действия.

Такой вывод не соответствует нормам процессуального права.

Суд вправе прекратить производство по делу на основании п. 1 ст. 219 ГПК РСФСР в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, в том числе, когда правовой акт в результате его отмены или признания недействующим уже не может нарушать гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица.

Закон о бюджете обладает определенными особенностями, он предусматривает права и обязанности участников бюджетных правоотношений, которые автоматически не прекращаются по истечении бюджетного года, а могут продолжатьсядомоментаисполнения.Относятсяликподобным нормамоспариваемыестатьиЗаконаобласти«Обобластном бюджете на 2001 год», суд не установил. Без проверки этих обстоятельств нельзя сделать вывод о наличии или отсутствии оснований для прекращения производства по делу1.

Если факт о том, что оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта), выяснится на стадии принятия заявления об оспаривании такого акта, то судья должен отказать в принятии такого заявления, поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц (п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г.). Если же оспариваемый нормативный пра-

1 Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за II квартал 2002 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. № 12. С. 12.

187

Тема 8. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов

вовой акт или его часть будет отменен (утратит силу), иным образом прекратит свое действие в ходе судебного рассмотрения дела по существу, то это не является основанием для прекращения производства по делу, что объясняется публичным характером правоотношений, которые являются предметом данного вида судопроизводства, необходимостью защиты интересов неопределенного круга лиц.

В ст. 214 проекта КАС РФ «Прекращение производства по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае утраты им юридической силы» предложен следующий вариант решения этого вопроса:

«1. В случае, если в ходе производства по делу будет установлено, что действие оспариваемого нормативного правового акта прекращено, суд прекращает производство по делу.

2. В случае отказа заявителя от своего требования жалоба считается оставленной без рассмотрения. Если в ходе производства по делу будет установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт прекратил свое действие полностью или в оспариваемой части вследствие его отмены административным ответчиком либо иным уполномоченным на то органом (должностным лицом), суд прекращает производство по делу, о чем выносит постановление».

8.3. Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Исключение составляют нормативные правовые акты, которые в соответствии со ст. 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом не действующим с момента вступления решения в законную силу.

188

8.3. Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта

Нормативныйправовойактилиегочастьмогутбытьпризнаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае, если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны не действующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятыйпозднеенормативногоправовогоакта,имеющегобольшую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом не действующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу (п. 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г.).

В силу принципа разделения властей суд не может обязать законодательный орган субъекта Российской Федерации изменить, дополнить, принять или привести какой-либо закон в соответствие с другим нормативным актом, имеющим большую юридическую силу.

Как установлено в ст. 10 Конституции РФ, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

По смыслу приведенной правовой нормы органы законодательной и судебной власти не могут вмешиваться в компетенциюдругдруга,поэтомусуднеможетобязатьзаконодательный орган субъекта Российской Федерации изменить, дополнить или привести какой-либо закон в соответствие с другим, имеющим большую юридическую силу, нормативным актом. Суд лишь вправе согласно ч. 4 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФФЗ «Об общих принци-

189

Тема 8. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов

пах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проверить по жалобе заинтересованных лиц соответствие законов субъекта Российской Федерации федеральному законодательству1.

Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г.).

В практике возник вопрос о том, вправе ли суд признать недействительным нормативный правовой акт, признающий утратившим силу другой нормативный правовой акт (например, когда Правительство Российской Федерации отменяет принятое в соответствии с законом постановление).

Верховный Суд РФ разъяснил следующее.

В действующем законодательстве отсутствуют положения, которые препятствовали бы органу, принявшему нормативный правовой акт, признать его утратившим силу. Таким образом, принятие и разработка правовых актов (в том числе их отмена), внесение в них дополнений, изменений и их отмена отнесены к компетенции исполнительных органов государственной власти.

Согласно ст. 10 Конституции РФ органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и, следовательно, не вправе вмешиваться в деятельность друг друга.

Однако в том случае, если подзаконный акт принят в силу прямого указания на это в нормативном правовом акте

1 Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2001 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. № 8. С. 19–20.

190