Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

7.6. Применение обеспечительных мер

Это позволяет сделать вывод о допустимости применения иных мер обеспечения иска по данной категории дел1.

Впроекте КАС РФ вопрос о применении мер предварительной защиты в делах данной категории предложено решить следующим образом. «В качестве меры предварительной защиты заявленных требований не может применяться приостановление действия оспариваемого нормативного правового акта (отдельных его положений). Однако суд вправе по ходатайству заявителя, не приостанавливая действия оспариваемого нормативного правового акта, запретить применять его (его отдельные положения) по отношению к заяви-

телю» (ст. 209).

Вст. 117 КАС Украины «Обеспечение административного иска» данный вопрос решен следующим образом:

«1. Суд по ходатайству истца или по собственной инициативе может постановить определение о применении мер обеспечения административного иска, если существует очевидная опасность причинения вреда правам, свободам и интересам истца, до принятия решения по административному делу, или защита этих прав, свобод и интересов станет невозможной без принятия таких мер, или для их восстановления необходимы будут значительные усилия и расходы, а также если очевидны признаки противоправности решения, действия или бездей-

ствия субъекта властных полномочий.

2.Определение о применении мер обеспечения административного иска постановляет суд первой инстанции, а если начато апелляционное осуществление, то такое определение может постановить суд апелляционной инстанции.

3.Подача административного иска, а также открытие производства по административному делу не приостанавливают действие обжалуемого решения субъекта властных полномо-

чий, но суд в порядке обеспечения административного иска может соответствующим определением приостановить действие решения субъекта властных полномочий или его отдельных обжалуемых положений. Определение немедленно на-

1 См. об этом подр.: Смагина Е. С. Указ. соч. С. 418.

171

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

правляется субъекту властных полномочий, который принял решение, и является обязательным для исполнения.

4.Административный иск, кроме способа, установленного частью третьей этой статьи, может быть обеспечен запретом совершать определенные действия.

5.Не допускается обеспечение иска путем остановки решений Национального банка Украины относительно назначения

иосуществления временной администрации или ликвидации банка, запрете проводить определенные действия временному администратору, ликвидатору банка или Национальному банку Украины, при осуществлении временной администрации или ликвидации банка».

7.7. Полномочия суда

Суд, признав действия незаконными, обязывает соответствующий властный субъект устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод (ч. 1 ст. 258 ГПК РФ).

Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что «исходя из положений статьи 258 ГПК РФ суд удовлетворяет заявление об оспариваниирешения,действия(бездействия)органагосударственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Принимая решение об удовлетворении заявления, суд не вправе выходить за пределы рассмотренных требований. Так, установив, что письменное обращение, поступившее должностному лицу, не рассмотрено в течение предусмотренного частью 1 статьи 12 Федерального закона “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации” срока, суду следует признать бездействие этого должностного лица незаконным и обязать его рассмотреть обращение заявителя в ус-

172

7.7. Полномочия суда

тановленный судом срок, не предрешая существа решения, которое должно быть принято.

При удовлетворении заявления в резолютивной части решения суда необходимо указать:

либо на признание незаконным решения (ненормативного правового акта, решения о возложении на заявителя обязанности или решения о привлечении заявителя к ответственности) и в необходимых случаях на принятие в установленный судом срок мер для восстановления в полном объеме нарушенных прав и свобод заявителя или устранения препятствий к их осуществлению;

либо на признание незаконным действия (бездействия) и на возложение на орган или должностное лицо обязанности в течение определенного судом срока совершить в отношении заявителя конкретные действия.

Названный срок необходимо устанавливать с учетом характера дела, а также действий, которые следует совершить в целях устранения в полном объеме допущенного нарушения прав и свобод заявителя или препятствия к осуществлению его прав и свобод.

При вынесении решения по делу о защите прав и свобод неопределенного круга лиц суду также необходимо определить способ размещения информации о принятом решении, обеспечивающий свободный доступ к этой информации любого лица (гражданина или организации), права и свободы которого могли быть нарушены оспоренным решением, действием (бездействием), с тем, чтобы такое лицо имело возможность своевременно осуществить защиту своих субъективных прав» (п. 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 г.).

В ст. 124 проекта КАС РФ сказано, что «в случае если было заявлено требование о возмещении материального вреда, причиненного административным ответчиком, и основное требование заявления удовлетворено, суд также разъясняет порядок возмещения вреда. Решение о компенсации морального вреда и о его размере принимается судом, рассматривавшим дело».

173

Тема 7. Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Вст. 128 проекта КАС РФ названы формы восстановления судом нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан: «Суд, установив, что жалоба является обоснованной, обязывает административного ответчика устранить в полном объеме допущенное нарушение прав, свобод и охраняемых законом интересов заявителя в форме:

а) запрета осуществлять оспоренное действие; б) приказа осуществить требуемое действие;

в) приказа о принятии соответствующего ненормативного правового акта;

г) в случаях, предусмотренных законом – приказа о компенсации морального вреда, причиненного заявителю».

Из содержания данных статей проекта следует, что к полномочиям административного суда предполагается относить не только проверку законности и обоснованности решений и действий (бездействия), но и рассмотрение вопроса о компенсации морального вреда.

ВКАС Украины полномочия суда при решении дела сформулированы следующим образом:

«1. При разрешении дела по существу суд может удовлетворить административный иск полностью или частично либо отказать в его удовлетворении полностью или частично.

2. В случае удовлетворения административного иска суд может принять постановление о:

1) признании противоправными решения субъекта властных полномочий или отдельных его положений, действий или бездействия и об отмене или признании недействительным решения либо отдельных его положений, о повороте исполнения данного решения или отдельных его положений с указанием способа его осуществления;

2) обязательствах ответчика совершить определенные действия;

3) обязательствах ответчика воздержаться от совершения определенных действий;

4) взыскании с ответчика денежных средств;

5) временном запрещении (приостановлении) отдельных видов или всей деятельности объединения граждан;

174

7.7.Полномочия суда

6)принудительном роспуске (ликвидации) объединения граждан;

7)принудительном выдворении иностранца или лица без гражданства за пределы Украины;

8)признании наличия или отсутствия компетенции (полномочий) субъекта властных полномочий.

Суд может принять другое постановление, которое бы гарантировало соблюдение и защиту прав, свобод, интересов человека и гражданина, других субъектов, в сфере публично правовых отношений от нарушений со стороны субъектов властных полномочий» (ст. 162 КАС Украины).

Представляется, что данные положения могут быть восприняты российским законодателем.

175

Тема 8

ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ

ПРАВОВЫХ АКТОВ

8.1. Основания отказа в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта

Особые затруднения у судей вызывают вопросы, связанные с применением оснований отказа в принятии заявлений граждан, организаций о признании недействующими нормативных правовых актов, поскольку они гл. 24 ГПК РФ не конкретизированы. Применение же в совокупности положений ч. 1 ст. 134 ГПК РФ и ч. 8 ст. 251 ГПК РФ вызывает различное толкование оснований отказа в принятии заявления.

Пленум Верховного Суда РФ дал следующие разъяснения. При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регули-

руемых отношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам гл. 24 ГПК РФ. Если при принятии заявления судья придет к выводу, что оспариваемый правовой акт не является нормативным и дело о его оспаривании неподсудно данному суду, он выносит определение о возвращении заявления с обоснованием своих выводов и указанием, в какой суд следует обратиться заявителю (п.10 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г.).

176

8.1. Основания отказа в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта

Судья отказывает в принятии заявления в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 или ч. 8 ст. 251 ГПК РФ в случаях, когда:

заявление неподведомственно суду общей юрисдикции, поскольку оно подлежит рассмотрению и разрешению в ином судебном порядке. В определении следует указать нормы закона, согласно которым рассмотрение дела об оспаривании данного нормативного правового акта или его части должно осуществляться в ином судебном порядке;

взаявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, регулирующих отношения

сучастием организаций и индивидуальных предпринимателей);

заявление подано в защиту прав и свобод другого лица лицом, не имеющим права в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц (например, профсоюзными организациями в защиту прав и свобод своих членов);

взаявлении оспаривается проект нормативного правового акта, решение законодательного органа о принятии или отклонении проекта нормативного правового акта, поскольку они не порождают правовых последствий, в связи с чем не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц;

взаявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действиявременнымирамками,указаннымивсамомакте,атакже формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие

177

Тема 8. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов

чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц.

Заявитель вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, решения, действия (бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта или его части (п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г.).

Перед теорией и практикой встал вопрос о возможности обжалования неопубликованного нормативного правового акта.

В ч. 1 ст. 251 ГПК РФ говорится об оспаривании нормативных правовых актов, принятых и опубликованных в установленном порядке. Из этого следует, что акт, нарушающий права, свободы и законные интересы граждан, не опубликованный в установленном порядке, не может быть оспорен в суде. По мнению Д. Н. Бахраха, нарушение порядка принятия и вступления актов не лишает их качеств нормативности. Принятый с нарушением соответствующей процедуры и даже превышением компетенции нормативный акт автоматически не прекращает действия, на его основе возникают правоотношения1.

Мнения высших судебных инстанций страны по вопросу о возможности рассмотрения судом заявления об оспаривании неопубликованного нормативного правового акта различны.

Верховный Суд РФ разъяснял ранее, что если правовой акт издан органом или должностным лицом при отсутствии соответствующих полномочий или не был опубликован для всеобщего сведения либо не был зарегистрирован, когда опубликование или государственная регистрация являлись обязательными, то такой акт признается недействующим и не влекущим правовых последствий со дня его издания (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, п. 10 Указа Президента РФ от 23 мая

1 См.: Бахрах Д. Н. Подведомственность юридических дел и ее уровни // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 58.

178

8.1. Основания отказа в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта

1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в редакции Указов Президента РФ от 16 мая 1997 г. № 490 и от 13 августа 1998 г. № 963)1.

Вслучаях, когда обжалуемый нормативный акт либо не прошел регистрацию в органах юстиции, либо не доведен в установленном порядке до всеобщего сведения, суду достаточно установить факт нарушения порядка регистрации и опубликования нормативного акта без проверки по существу доводов

онезаконности содержания обжалуемого нормативного акта. Эти доводы могут быть предметом судебного разбирательства после того, как нормативный акт будет в установленном порядке зарегистрирован и опубликован.

Всоответствии с ч. 3 ст.15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Всилу п. 8 и 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы

1 См.: абзац 2 п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» в ред. постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 апреля 2002 г. № 8 // Российская газета. 2002. 8 мая. Аналогичные разъяснения содержались в абзац 1 п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» в ред. постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 апреля 2002 г. № 8 // Там же. (В настоящее время оба эти постановления признаны утратившими силу в связи с принятием постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 20 января 2003 г.).

179

Тема 8. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов

иобязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Поскольку обжалованный приказ не прошел государственную регистрацию и не опубликован официально и поэтому не влечет правовых последствий, как не вступивший в силу,

ине может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений и разрешения споров, суд не счел необходимым проверять доводы заявителя о несоответствии закону содержащихся в приказе положений.

Представитель Федеральной авиационной службы России предъявил суду копию приказа Федеральной авиационной службы России № 215 от 8 октября 1997 г., которым обжалуемый заявителем приказ № 176 отменен.

Однако суд указал на то, что данное обстоятельство само по себе не может служить основанием для отказа в признании обжалованного приказа незаконным, поскольку нормативный акт, оспоренный заявителем, фактически был направлен для исполнения и применялся до его последующей отмены.

180