Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Учебное пособие

ТЕМА 2

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ

2.1. Административная юстиция 1864–1917 гг.

Административная юстиция в России зародилась во второй половине XIX в. Административно-правовые споры в тот период рассматривались специально создаваемыми органами – смешанными губернскими присутствиями. Смешанными они назывались потому, что наряду с административными лицами в них входили представители дворянского, земского и городского самоуправления. Функционирование данных органов при отсутствии процессуальных основ не отличалось регулярностью и постоянством. Смешанное губернское присутствие считалось первой инстанцией и рассматривало споры по крестьянским, земским, городским делам, воинской повинности, налогам, дорожной повинности, фабричным и горнозаводским делам, а также споры, связанные с нарушением полицейских постановлений, незаконным задержанием и др. Второй инстанцией служил первый департамент Правительствующего Сената, который, не являясь судебным органом как таковым, разбирал определенные дела, в некоторых случаях даже без их первоначального рассмотрения в присутствиях, что давало основание говорить, что Сенат является «куполом без здания и фундамента».

Кроме Сената, высшими органами административной юстициисчиталисьГлавноепофабричнымигорнозаводскимделам присутствие и Совет по делам страхования рабочих. Однако эти органы ни по своему составу, ни по выполнению судебноадминистративных функций, которые поглощались чрезмерно обширными административными функциями, административными судами не являлись1.

1 О Правительствующем Сенате и его функциях см. подробно: Российское законодательство Х–ХХ веков. Т. 8: Судебная реформа. М.: Юрид. лит., 1991; Елистратов А. И. Очерк административного права. М.: Госиздат, 1922.

21

Тема 2. История развития административной юстиции

Русские ученые отмечали следующие «дефекты нашей административной юстиции»: 1) неудовлетворительный состав присутствий: губернатор и представители административного ведомства играли превалирующую роль; 2) слабое представительство судебного элемента; 3) отсутствие у членов присутствий надлежащей независимости, участие многих их них в качестве судей в собственном деле; 4) узкая компетенция присутствий; 5) строгая легитимация жалобщика: жаловаться могло лишь то лицо, права которого нарушены административным актом; 6) административный процесс находился в зачаточном состоянии, производство носило письменный характер, отсутствовали такие принципы процесса, как гласность, состязательность, равенство сторон, вследствие чего он мог бы именоваться канцелярским делопроизводством, но не судопроизводством по административным делам1.

Таким образом, в царской России административная юстиция какэффективныйидемократическийправовойинститут,который обеспечивал быпривлечениечиновников ксудебной ответственности за их незаконные действия по службе, отсутствовала.

После революции 1905 г. было создано Особое совещание, которое в течение нескольких лет обсуждало предложения о формировании административной юстиции. В 1907 г. в рамках, проводимой П. А. Столыпиным административной реформы, тожепредусматривалосьсозданиеадминистративныхсудов.Передфевральскойреволюцией1917г.былорешеновозложитьна Правительствующий Сенат функции высшего административногосуда,ввестивсудебныхокругахдолжностиадминистративных судей и возложить на окружные суды обязанности рассмотрения определенных административных исков. В 1917 г. Временным

С. 225–227; Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 670–684; Корф С. А. Административная юстиция в России: в 2 т. СПб., 1910. Т. 2. С. 284–390; Кулишер Е. М. Судебное преследование должностных лиц. М., 1907. C. 30; Петухов Г. Е. Административная юстиция в царской России // Изв. вузов. Правоведение. 1974. № 5. C. 72–80.

1 Cм.: Гаген В. А. Административная юстиция. Ростов н/Д, 1916. С. 75, 96; Куплеваский Н. О. Мнения французских и немецких писателей по вопросу об административных судах. Киев, 1877. С. 16–17; Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 689; Корф С. А. Указ. соч. Т. 2. С. 1–283.

22

2.2. Административная юстиция 1917–1930 гг.

правительством была создана Особая комиссия по составлению проектов основных законов. Одним из них явился проект Закона об административных судах, который был принят в том же году. Положение об административной юстиции было издано 30 мая 1917 г. Однако попытки создания нормально работающей системы административных судов были безуспешны.

2.2. Административная юстиция 1917–1930 гг.

Несмотрянато,чтопослеОктябрьскойреволюциивсесудебные институты царской России, в том числе и органы административнойюстиции,былиликвидированы1,практикепервыхлет Советской власти известно существование специализированных судов. Постановлением ВЦИК от 8 ноября 1918 г. «О точном соблюдении законов» предусматривалось, что каждый гражданин вправе требовать составления протокола в случае волокиты или неудовлетворения его законных претензий. Декретом ВЦИК от 9 апреля 1919 г. наблюдение за прохождением жалоб возлагалось на органы Государственного контроля. В мае 1919 г. постановлением Народного Комиссариата государственного контроля были созданы Центральное и местные бюро жалоб – специальные квазисудебные органы для разрешения административных споров2. В период военного коммунизма подавляющее большинство жалоб относилось к реквизициям и конфискации, арестам, продразверстке, трудовой повинности и т. п. При переходе к нэпу бюро рассматривали дела о неправильном распределении жилой площади и отводе помещений, о волоките, грубости должностных лиц. В 1920 г. Государственный контроль был преобразован в Рабоче-крестьянскую инспекцию, в состав которой вошло и Бюро жалоб. В 1922 г. на Рабоче-крестьянскую инспекцию была возложена задача предотвращения самого возникновения жалоб на администрацию, чем «подрезался нарост зачатков административной юстиции в виде бюро жалоб»3.

1Cм.: Декрет о суде N 1 // СУ РСФCР. 1917. № 4. Cт. 50.

2См.: СУ РСФСР. 1919. № 12. Cт. 122; СУ РСФСР. 1922. № 32. Ст. 384.

3 Носов Е. И. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. 1925. № 4. С. 82.

23

Тема 2. История развития административной юстиции

ВпериоднэпавсоответствиисПоложениемосудоустройстве РСФСР 1922 г.1 действовали специальные суды, которые рассматривали трудовые, земельные, хозяйственные споры (особые трудовые сессии при народных судах, волостные, уездные

игубернские земельные комиссии). Это были судебно-админи- стративные органы, так как в них входили судьи и представители административных органов. Споры, которые выносились на рассмотрение таких комиссий, являлись спорами между частными лицами – пользователями земель. Но иногда возникали споры частных лиц и с органами управления земельным хозяйством.

В1922 г. Институт Советского права МГУ подготовил проект Положения о Верховном административном суде и об областных и губернских административных судах Республики, к ведению которых относились «требования (административные иски) советских учреждений, союзных объединений и отдельных граждан, предъявляемые к государственным учреждениям РСФСР, об отмене совершенных ими противозаконных актов управления, а также о прекращении противозаконных их действий и об исправлении их противозаконных упущений»2. Но эти предложения не были воплощены в жизнь.

Постановлением от 7 июля 1923 г. был образован Главный дисциплинарный суд при ВЦИК и дисциплинарные суды при губернских (областных) исполкомах, которые рассматривали дела о служебных упущениях, неправильных действиях, проступках должностных лиц, если речь не шла об уголовной ответственности. Местные суды, находясь при исполкомах, не обладали независимостью, а их правомочия кардинально отличались от тех, что были предусмотрены проектом положения об административных судах3.

Вконце 1920-х – начале 1930-х гг. начался процесс формирования административно-командной системы управления государством. Государство превратилось в гигантскую машину подавления личности, уничтожения миллионов людей. В этих

1СУ РСФСР. 1922. № 69. Cт. 902.

2Cоветское право. 1922. № 1. C. 131–133.

3 Cм.: Положение о дисциплинарных судах // СУ РСФСР. 1923. № 54. Cт. 531.

24

2.3. Административная юстиция 1940–1970 гг.

условияхсозданиесудебныхформзащитыправотнезаконных действий администрации свертывается. Законность в сфере административного управления в этот период (1924–1937 гг.) обеспечивается средствами государственного, ведомственного и общественного контроля. Упраздняются и специальные судебно-административные органы, подведомственные им дела передаются в народные суды. К концу 1924 г. были ликвидированы бюро жалоб. В 1928 г. были упразднены Главный дисциплинарный суд при ВЦИК и дисциплинарные суды при губернских (областных) исполкомах1. Последовавшая в конце 1920-х гг. коллективизация ликвидировала земельные комиссии, а подведомственные ей споры были переданы на рассмотрение самих органов управления.

Интерес к проблеме административной юстиции угас. Значительный вклад в теорию административной юстиции русских ученых конца ХIХ – начала ХХ вв. (С. А. Корф, В. А. Гаген, В. М. Гессен, Н. М. Коркунов, В. Ф. Дерюжинский, Н. О. Куплеваский, А. И. Елистратов) был нивелирован практикой советской государственности. Административная юстиция характеризовалась социалистической правовой наукой как буржуазный институт, чуждый социалистической правовой системе. Это положение обосновывалось отсутствием при социализме почвы для возникновения споров между гражданином и государством в лице его органов и должностных лиц2. Административный порядок разрешения жалоб граждан на незаконные действия должностных лиц с этого времени преобладает над судебным.

2.3. Административная юстиция 1940–1970 гг.

Новый этап в развитии судебного контроля за административной деятельностью в СССР начался в 1937 г., с принятием постановления ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному стра-

1СУ РСФСР. 1928. № 82. Cт. 558.

2См.: Носов Е. И. Указ. соч. С. 83.

25

Тема 2. История развития административной юстиции

хованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан»1, которым к ведению суда было отнесено большое число дел, имеющих административно-правовой характер. Эти дела возбуждались по инициативе государственных органов, а задача суда состояла в проверке законности действий этих органов и санкционировании соответствующего изъятия имущества. В 1938 г. к ведению суда были отнесены дела по жалобам на неправильности в списках избирателей2. Только эти дела возбуждались по жалобам граждан.

Важным нормативным правовым актом в становлении административной юстиции стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», который устанавливал общее правило о том, что граждане и должностные лица, подвергнутые штрафу, вправе обжаловать постановление о наложении штрафа в районный (городской) народный суд3.

В 1961 г. Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик4, а в 1964 г. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР закрепляют узкий перечень дел, возникающих из административно-правовых отношений, подведомственных суду. К ним относятся: дела по жалобам на наложение административных взысканий в виде штрафа; дела на неправильности в списках избирателей; дела о взыскании с граждан недоимок по местным налогам и сборам (ст. 231 ГПК РСФСР 1964 г.). Данные дела Основы и ГПК РСФСР выделили в самостоятельный вид судопроизводства, указав, что они рассматриваются по общим правилам судопроизводства за отдельными изъятиями, установленными законодательством

СССР и союзных республик (ст. 1 Основ, ст. 231 ГПК РСФСР).

1СУ СССР. 1937. № 30. Ст. 120.

2СП Правительства СССР. 1938. № 22. Ст. 146.

3 Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. № 35. Ст. 368.

4 Там же. № 50. Ст. 526. Не применяется на территории Российской Федерации с 1 февраля 2003 г. в связи с принятием ФЗ от 14 ноября 2002 г. № 137-ФЗ.

26

2.3. Административная юстиция 1940–1970 гг.

Практическое применение имела первая категория дел. В данный период власть ориентировалась на ограничение права граждан на обжалование действий должностных лиц.

12 апреля 1968 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР (новая ред. от 4 марта 1980 г.) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»1, который был направлен на расширение прав граждан и усиление их гарантий. Указ стал первым союзным актом, в котором была предпринята попытка урегулировать проблемы, связанные с рассмотрением обращений граждан. Социально-политичес- кая роль данного акта в свое время была достаточно велика2.

В то же время на практике существовала масса нарушений прав человека, которые судебному обжалованию не подлежали: незаконный отказ в прописке – нарушение права на выбор места жительства; отказ в выезде за границу – нарушение права на свободу передвижения; принудительное помещение в психиатрическое учреждение и другие нарушения конституционных прав и свобод граждан. По причине отсутствия реальной правовой защиты прав человека в нашей стране развернулось правозащитное движение, одним из лидеров которого был академик, лауреат нобелевской премии А. Д. Сахаров, внесший большой вклад в разработку норм, направленных на защиту прав человека3.

Таким образом, с течением времени суды получили право рассматривать некоторые категории жалоб. По ГПК РСФСР 1964 г.: жалобы на неправильности в списках избирателей, взыскание недоимок по налогам и сборам, жалобы на постановления органов ГАИ о наложении штрафов и лишении права управлять транспортными средствами, жалобы на действия судебных исполнителей. В 1980-х гг. суды рассматривали око-

1Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 317. Ст. 144; 1980. № 11. Ст. 192.

2См.: Нудненко Л. А., Хаманева Н. Ю. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки // Государство и право. 2007. № 3. С. 7.

3 КонституцияСоюзаСоветскихРеспубликЕвропыиАзии.ПроектА.Д.Са-

харова // Конституционные идеи Андрея Cахарова: сборник / сост. Л. М. Баткин. М.: Новелла, 1990. С. 5.

27

Тема 2. История развития административной юстиции

ло 11тыс.такихдележегодно,особеннопожалобамнадействия налоговых органов (90 %) и ГАИ (9 %). Однако, еще раньше, уже

в1970-е гг., советские правоведы начали обсуждать необходимость расширения рамок судебного контроля над действиями администрации, а в 1977 г. им удалось добиться включения соответствующей нормы в новую Конституцию СССР 1977 г. (ст. 58).

Всоветскийпериодадминистративнуююстициюзаменялпрокурорский надзор за осуществлением органами и должностными лицами своих административных функций. Хотя судам и были подведомственны немногие дела, возникающие из администра- тивно-правовых отношений, граждане имели возможность обратиться в прокуратуру для обжалования почти любого действия должностноголица.Напрактикепрокурорысодействовалиподающим жалобы гражданам путем направления протестов в адрес соответствующих органов и должностных лиц, большей частью

втех областях, которые не имели политического значения (такого, например, какое имели дела о репрессиях в отношениях диссидентов) и в которых интересы государства совпадали с интересами заявителей (защита трудовых, жилищных, пенсионных прав граждан). Вопросы защиты субъективных публичных прав (свободы слова, собраний, шествий, выезда за границу) не входили ни в сферу прокурорского, ни в сферу судебного надзора1.

2.4.Административная юстиция 1980–1990 гг.

Впериод 1977–1987 гг. проблема судебного контроля в области государственного управления приобрела особую актуальность.Многиеюристыпредлагалирасширитькомпетенцию суда по делам, возникающим из административно-правовых отношений, придя к выводу, что лучшая форма проверки действий должностных лиц и органов управления – судебная проверка2. Но до начала перестройки этого не произошло.

1См.: Питер Г. Соломон-мл. Судебная власть в России: сквозь призму административной юстиции // Конституционное правоведение: восточное обозрение. 2003. № 3. С. 109.

2См., напр.: Братусь С. Н. Об усилении и расширении судебной защиты прав граждан // Правоведение. 1975. № 5. С. 50.

28

2.4. Административная юстиция 1980–1990 гг.

На конституционном уровне право так называемой «административной жалобы» (жалобы по начальству вышестоящему должностному лицу) впервые было закреплено в Конституции

СССР 1977 г. (ч. 1 ст. 58). В ч. 2 ст. 58 Конституции СССР впервые было провозглашено, что действия должностных лиц, совершенные с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд.

Однако на протяжении десяти лет эта конституционная норма носила декларативный характер, поскольку Закон СССР

«О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» был принят 30 июня 1987 г.1 Принятие данного Закона стало отправной точкой в ряде законов, которые предусматривали право граждан обжаловать в суд незаконные действия органов и должностных лиц и порядок рассмотрения их судом. Сразу после принятия обнаружилось несовершенство этого закона, поскольку он предусматривал возможность судебного обжалования только единоличных действий должностных лиц, тогда как многие решения, нарушающие права граждан, принимаются в результате коллегиальных действий государственных органов, обжалование которых не было отнесено к судебной подведомственности. В то же время, если исходить из формального толкования, Закон от 30 июня 1987 г. был принят в соответствии с буквой Конституции, провозгласившей в ч. 2 ст. 58 право на судебное обжалование действий должностных лиц, и его несовершенство явилось следствием ограниченности конституционной нормы. Тем не менее данная конституционная норма ознаменовала коренной поворот к созданию реальных гарантий прав личности, созданию механизма, позволяющего человеку защитить нарушенное право, активно участвовать в рассмотрении обращений и принятии решений, касающихся его прав2.

1Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 26. Cт. 388; № 42. Cт. 692.

2См.: Нудненко Л. А., Хаманева Н. Ю. Указ. соч. С. 6.

29

Тема 2. История развития административной юстиции

Закон СССР от 30 июня 1987 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» применялся с 1 января 1988 г. по 1 июля 1990 г. 2 ноября 1989 г. был принят Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан»1. Данный Закон предоставил право гражданам обжаловать в суд действия не только должностных лиц, но

иколлегиальных органов, но только в сфере управления. Но

иэтот закон содержал ограничения права граждан на судебную защиту. Так, его действие не распространялось на акты нормативного характера. В порядке этого Закона нельзя было обжаловать в суд незаконные действия общественных объединений. Закон от 2 ноября 1989 г. устанавливал обязательный досудебный порядок подачи жалобы первоначально вышестоящему органу, должностному лицу. Затем, если ответ не был получен, либо не удовлетворил лицо, подавшее жалобу, можно было обращаться в суд (ст. 4). На практике такой порядок затруднял защиту прав, поскольку обращение с жалобой в порядке подчиненности не всегда было эффективным. Кроме этого, вышестоящую инстанцию не всегда можно было определить. Ярким примером явилось известное дело по жалобе О. Д. Калугина на неправомерные действия высших должностных лиц государства2. Таким образом, действие Закона о порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц выявило его недостатки и необходимость дальнейшего совершенствования механизма судебного обжалования.

В1980-х гг. интенсивно развивается законодательство об административных правонарушениях, составной частью которого являются нормы об обжаловании постановлений о наложении административных взысканий, применяемые судом в порядке ст. 231 ГПК РСФСР. С целью приведения за-

1Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета

СССР. 1989. № 22. Ст. 416, 417.

2Cм.: постановление Пленума Верховного Суда СССР по делу О. Д. Калугина от 29 марта 1991 г. // Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № 7.

30