Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

Ñóäà ÐÔ1. В соответствии с ними Президент РФ может издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральными законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

Такая позиция Конституционного Суда РФ была обусловлена неразвитостью правового регулирования и потребностью в оперативном восполнении правовых пробелов. Недостаток законодательного регулирования компенсировался правовыми актами Президента РФ. Это способствовало более быстрому формированию системы правового регулирования в стране.

Издание правовых актов по вопросам, требующим законодательного решения, исказило принцип разделения властей и оказало негативное влияние на соотношение федеральных законов и актов Президента РФ. В некоторых случаях это привело к нарушению принципа верховенства закона.

Так, например, Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. ¹ 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» предусматривал упразднение Федеральной пограничной службы и Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ и потребовал внесения изменений в несколько федеральных законов.

Многие исследователи указывают на то, что существовавшая ранее практика подмены законов актами Президента РФ после 2000 г. существенно сократилась. Это было связано с постепенным формированием необходимой законодательной базы.

В настоящее время наметилась тенденция отказа от вмешательства правовых актов Президента РФ в законодательную сферу регулирования. В последние годы указы Президента РФ не затрагивают вопросов, подлежащих законодательному регулированию. Даже в период начала финансового кризиса, когда

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. ¹ 2 «По делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации»; постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. ¹ 11-П «По делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. ¹ 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом».

потребовалось срочное изменение правового регулирования, Президент РФ не стал издавать правовые акты, а воспользовался правом законодательной инициативы и внес соответствующие законопроекты в Государственную Думу. Следует отметить, что антикризисные законы были приняты в течение 14 дней с момента внесения в Государственную Думу и до их официального опубликования.

Возможно, предпосылкой для формирования указанной тенденции является практическое упрощение прохождения законодательных инициатив Президента РФ в Государственной Думе.

Статистика за 2009 г. свидетельствует, что из 53 законопроектов, внесенных Президентом РФ, 44 законопроекта были рассмотрены и 44 — изданы.

Таким образом, практика показывает, что 100% рассмотренных президентских инициатив становятся федеральными законами. Срок рассмотрения лишь 5% законопроектов Президента РФ составил более года. Остальные 95% были приняты в том же году, в котором были внесены в Государственную Думу РФ.

В 2010 г. Президентом РФ было внесено в Государственную Думу РФ 72 проекта федеральных законов. Практически все законопроекты были рассмотрены и приняты в том же году. Исключения составили 4 проекта федерального закона о ратификации, которые до сих пор находятся на рассмотрении. Около 10 федеральных законов, поступивших в Государственную Думу РФ в конце 2010 г., были опубликованы в начале 2011 г.

За аналогичный период в 2011 г. Президент РФ стал инициатором 62 проектов федеральных законов. Из общего числа инициатив лишь 4 законопроекта находятся на рассмотрении в Государственной Думе РФ. Примерно 7 федеральных законов, внесенных в конце года, были приняты на следующий год после внесения их в Государственную Думу РФ.

Таким образом, статистика рассмотрения президентских инициатив в последние годы свидетельствует о том, что около 95% процентов законопроектов рассматриваются и принимаются в том же году, в котором они поступили в Государственную Думу РФ.

Проблемы определения компетенции Президента РФ и как следствие определения баланса соотношения ветвей власти предопределили еще одну тенденцию — сближение направлений правотворческой деятельности Президента РФ с предметами ведения органов исполнительной власти.

Âсвязи с тем, что в деятельности Президента РФ присутствует большое количество функций, присущих исполнительной власти, отдельные ученые склонны были даже рассматривать Президента РФ как главу исполнительной власти.

Действительно, актами Президента РФ происходило регулирование многих вопросов, отнесенных к ведению исполнительной власти. Ю.А. Тихомиров в конце 1990-х годов указывал на то, что многие акты Президента РФ регулируют вопросы управления экономикой, что является очевидным ущемлением полномочий Правительства РФ1.

Сложившееся состояние переплетения и дублирования полномочий Президента РФ и Правительства РФ является неэффективным, так как представляет собой подмену органов исполнительной власти Президентом РФ.

Âнастоящее время среди правовых актов Президента РФ также встречаются указы, которые направлены на регулирование гражданско-правовых отношений, социальной сферы, науки, культуры, образования2. Однако по сравнению с предыдущими годами объем таких правовых актов Президента РФ существенно сократился. Президент РФ лишь определяет основные направления, в то время как Правительство РФ и органы исполнительной власти организуют реализацию поставленных в указах задач.

Таким образом, несмотря не отсутствие четкого определения компетенции Президента РФ, наблюдается преодоление негативных тенденций вмешательства в полномочия законодательной и исполнительной ветвей власти и формирование определенных канонов и направлений правотворческой деятельности главы государства. При реализации правотворческих полномо- чий Президента РФ необходима определенная осторожность, чтобы не вторгаться в предметы ведения других органов государственной власти.

1Тихомиров Ю.А. Критерии конституционности правовых актов. Выступление на научно-практической конференции «Судебный конституционный контроль в России: уроки, проблемы и перспективы». 1997.

2Указ Президента РФ от 21 октября 2009 г. ¹ 1172 «О создании федеральных университетов в Северо-Западном, Приволжском, Уральском и Дальневосточ- ном федеральных округах»; Указ Президента РФ от 26 мая 2009 г. ¹ 599 «О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации»; и др.

Решения Президента РФ по оперативным, организационным

èкадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента РФ принимаются в форме распоряжений. Распоряжения Президента РФ не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер.

Однако простого перечисления того, какие акты по содержанию издаются в форме указов, а какие — в форме распоряжений, недостаточно. Необходимо более детальное разграниче- ние правовых актов Президента РФ по форме, содержанию и юридической силе.

Практика показывает, что сложилась тенденция смешения правовых актов Президента РФ по форме и содержанию. Общеобязательные нормы оформляются не только в виде указов. Отдельные распоряжения также содержат в себе нормативные положения. Такая ситуация представляется не вполне корректной, так как искажает предусмотренное предназначение конкретного вида правового акта.

Нормативными указами Президента РФ должны детализироваться вопросы, урегулированные федеральными законами, в случаях, когда это прямо предусмотрено. Остальные вопросы правового регулирования должны решаться ненормативными правовыми актами.

Отдельной проблемой является соотношение ненормативного указа Президента РФ и распоряжения Президента РФ. Остается нерешенным вопрос о юридической силе этих актов. Является ли в данном случае ненормативный указ Президента РФ правовым актом, обладающим большей юридической силой, нежели распоряжение, или же эти акты имеют равную значи- мость? Если оба этих акта не содержат нормы права, изданы одним и тем же субъектом правотворческой деятельности и регулируют схожие по содержанию вопросы, то в чем заключается их различие?

Например, неясно, как соотносятся по юридическому содержанию Указ Президента РФ от 27 июля 2009 г. ¹ 863 «О Всероссийском спортивном форуме «Россия — спортивная держава»

èраспоряжение Президента РФ от 23 марта 2009 г. ¹ 181-рп «О Всемирном зерновом форуме».

«Без правильного отличия нормативных актов от ненормативных немыслимы подготовка и оформление проектов актов государственных органов, систематизация, публикация и введе-

Однако на практике встречаются другие виды актов, природа которых с правовой точки зрения до конца не определена. К таковым можно отнести послания Президента РФ Федеральному Собранию, письма, телеграммы, поручения, обращения и пр.

Анализ правовых актов Президента РФ свидетельствует, что по содержанию можно выделить три вида стратегических актов: концепции, доктрины, стратегии. Большинство из них утверждено правовыми актами Президента РФ. Хотя остается неясным, в каких случаях и каким по форме актом они должны утверждаться — указами или распоряжениями. Например, Климатическая доктрина Российской Федерации утверждена распоряжением Президента РФ от 17 декабря 2009 г. ¹ 861-рп, а доктрина развития российской науки утверждена Указом Президента РФ от 13 июня 1996 г. ¹ 884. Одинаковые по содержанию акты — доктрины — утверждены различными по форме актами.

Вместе с тем отдельные концепции, доктрины, стратегии «утверждаются Президентом РФ», а не конкретным указом или распоряжением Президента РФ. Таким образом, их можно рассматривать в качестве самостоятельных видов правовых актов1.

Значение данных правовых актов сложно переоценить, так как в своей деятельности на них основываются и законодатели, и органы исполнительной власти, с учетом этих положений разрабатываются подзаконные акты. Полагаем, что данные виды правовых документов содержат нормативные положения и должны, соответственно, утверждаться указами Президента РФ.

В настоящее время происходит повышение не только роли указов и распоряжений Президента РФ, но и неправовых актов, таких как ежегодные послания Федеральному Собранию РФ, поручения, письма. Об этом свидетельствует практика, сложившаяся в последние годы.

Так, например, по итогам ежегодного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ Государственная Дума и Совет Фе-

1 «Концепция общенациональной системы выявления и развития молодых талантов» (утв. Президентом РФ 3 апреля 2012 г.), «Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации» (утв. Президентом РФ 5 октября 2009 г.); «Концепция внешней политики Российской Федерации» (утв. 12 июля 2008 г. ¹ Пр-1440); «Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года» (утв. Президентом РФ 27 июля 2001 г.); «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации» (утв. Президентом РФ 7 февраля 2008 г. ¹ Пр-212).

дерации разрабатывают предложения программы и планы по его реализации1. Несмотря на то, что послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ теоретически носят рекомендательный характер, фактически они становятся общеобязательными и на практике приобретают нормативный характер.

Особого внимания заслуживают поручения Президента РФ, количество которых ежегодно растет. В 2009 г., по информации начальника Контрольного управления Президента РФ К.А. Чуй- ченко, количество поручений Президента РФ выросло на 30% по сравнению с предыдущим годом. Всего за 2009 г. было дано 1753 поручения, в 2008 г. в общей сложности было дано 1354 поручения2. Основная тематика поручений направлена на регулирование социального и экономического положения.

По сути, отдельные поручения Президента РФ могут представлять собой самостоятельную форму управленческих актов. Поручения Президента РФ содержатся в указах и распоряжениях Президента РФ, а также в директивах Президента РФ или оформляются в установленном порядке на бланках со словом «Поручение». Поручения Президента РФ могут оформляться в виде перечней поручений Президента РФ. В качестве управлен- ческого акта поручение может иметь как правовой характер, так и организационно-распорядительный. Например, отдельные поручения могут касаться подготовки проектов указов, распоряжений или проектов федеральных законов, адресоваться конкретным должностным лицам, Администрации Президента РФ или Правительству РФ.

1Например, постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 мая 2005 г. ¹ 161-СФ «О Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год и программе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по его реализации» и постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 25 мая 2005 г. ¹ 1895-IV ГД «Об образовании рабочих групп Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 года»; Постановление ГД ФС РФ от 5 декабря 2008 г. ¹ 1343-5 ГД «Об образовании рабочей группы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по реализации положений ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации».

2Газета. 2010. 16 марта.

Âцелях повышения роли поручений Президента РФ был издан Указ Президента РФ от 28 марта 2011 г. ¹ 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации», который ужесточил исполнительскую дисциплину, установил положения об ужесто- чении порядка продления сроков исполнения поручений, ввел процедуры оценки обоснованности внесенных исполнителем предложений о продлении сроков исполнения, а также закрепил персональную ответственность за исполнителями.

О качестве и своевременности исполнения поручений Президента РФ свидетельствуют статистические данные.

По данным К.А. Чуйченко, количество выполненных и соответственно снятых с контроля поручений в 2009 г. составило 1084, т.е. наблюдается рост выполнения поручений, составляющий около 15%, по сравнению с 2008 г. Вместе с тем, многие поручения Президента РФ оставались невыполненными.

Â2011 г. были признаны исполненными и сняты с контроля

2177 поручений. За аналогичный период 2010 г. было выполнено 1801 поручение, а в 2009 г. — соответственно 1084 поручения. Представленные данные свидетельствуют, что имеется существенный рост количества исполненных поручений. В 2009—2010 гг.

âпервоначальный срок исполнялось около трети поручений. В 2011 г. в первоначальный срок была исполнена практически половина поручений Президента РФ, срок исполнения которых наступал в 2011 г. Таким образом, наметилась устойчивая тенденция увеличения количества поручений, исполненных в первоначально установленный срок.

Количество представляемых Президенту РФ докладов о ходе исполнении поручений ежегодно растет. Так, например, в 2009 г. их число составило чуть менее 3500, в 2010 — более 5700 докладов,

â2011 г. Президенту РФ было представлено почти 7000 докладов о ходе исполнения поручений. Ежегодно сокращается коли- чество докладов, представленных с превышением установленного срока: в 2009 г. этот показатель составил 17%, в 2010 — 6%, а в 2011 г. с нарушением срока было представлено лишь 2%.

Отдельную группу составляют поручения Президента РФ, содержащиеся в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию. В научной литературе высказываются различные подходы к рассмотрению правовой природы и сущности данных посланий. С точки зрения действующего законодательст-