Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

à ë à â à 6

Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполнительной власти

6.1. Понятие и виды юридических технологий

Âнастоящее время в литературе не сложилось однозначного понимания и определения юридических технологий. В узком смысле под юридическими технологиями понимаются элементы юридической техники, в то время как широкий подход включает в это понятие все механизмы и инструменты правовой науки, позволяющие достигать эффективности юридической деятельности.

Основной вопрос заключен в соотношении понятий юриди- ческой техники и юридической технологии. Профессор Т.Я. Хабриева полагает, что юридическая техника является формой юридических технологий.

Н.А. Власенко считает, что если юридическая технология отвечает на вопросы: как делать, в какой последовательности осуществлять те или иные юридические операции, то юридическая техника определяет, с помощью каких приемов и средств должны осуществляться те или иные технологические операции1.

Âкачестве юридической (правовой) технологии Н.А. Власенко рассматривает порядок применения и использования методов и приемов по подготовке и принятию юридического решения, которое здесь понимается как итог, результат юридической деятельности, осуществленной в соответствии с принципами и приемами технологических операций. Автор считает, что юридическая

1 Власенко Н.А. Законодательная технология. Теория. Опыт. Правила. Иркутск,

2001. Ñ. 9.

техника — это неотъемлемая часть юридической технологии, условие ее функционирования1.

Другой позиции придерживается С.С. Алексеев. По его мнению, техническими средствами являются юридические конструкции, терминология и т.д., а правовой технологией следует считать способы изложения норм, например, систему отсылок.

Таким образом, ученые сходятся во мнении, что юридиче- ская техника и юридические технологии тесно связаны друг с другом, однако единой точки зрения на то, как данные понятия соотносятся между собой, нет.

Ввиду этого рассмотрим некоторые подходы к определению понятия «юридические технологии».

Т.Я. Хабриева предлагает под юридическими технологиями понимать систему научно обоснованного комплекса приемов, методов, других правовых инструментов, а также процедур их использования, с помощью которых оптимально используются необходимые ресурсы (финансовые, организационные и т.д.) с целью формирования эффективных юридических решений2.

С.В. Бахвалов определяет юридическую технологию как сложную, осуществляемую в конкретно-исторических условиях и в установленном порядке юридическую деятельность по формированию устойчивой правовой системы путем подготовки, принятия, обнародования разнообразных правовых решений (актов) с помощью научно обоснованного комплекса принципов, средств, приемов и правил, в соответствии с принятыми планами и имеющимися прогнозами3.

Наиболее широко юридические технологии рассматривает В.Н. Карташов, который включает в состав данного понятия:

а) систему соответствующих средств (юридическую технику); б) систему приемов, способов и методов оптимальной юри-

дической деятельности, т.е. тактику;

1Юридическая техника: Учеб. пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти // Интитут законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М.: Эксмо, 2009. С. 26.

2Эффективность законодательства и современные юридические технологии (материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученыхюристов) / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2009. С. 4.

3Бахвалов С.В. Понятие юридической технологии // Материалы Всероссийской научной конф., посвященной 200-летию Ярославского гос. ун-та им. П.Г. Демидова / Отв. за вып. М.В. Лушникова. Ярославль, 2003.

выше общие юридические требования, предъявляемые к правовым актам, применимы и к юридическим технологиям.

Таким образом, если юридическая техника — это совокупность правил, приемов и средств, используемых при подготовке и издании правовых актов, то юридическая технология представляет собой процедуры или последовательность действий, обусловленных определенной стратегией и тактикой и направленных на обеспечение эффективности правовых актов как в ходе подготовки и издания правовых актов, так и в процессе их реализации.

Юридические технологии применяются на всех стадиях правотворчества и в правопримененительной практике. Некоторые авторы указывают на наличие общих юридических технологий, которые применяются в любой юридической деятельности на всех уровнях (например, технологии лоббирования, технологии работы с информацией, составляющей государственную тайну или носящей конфиденциальный характер, и пр.). Однако такой подход вызывает определенные сомнения.

В качестве основных и наиболее интересных юридических технологий можно выделить следующие: научное проектирование, правовой эксперимент, правовой мониторинг, нейролингвистические технологии, информационно-правовые технологии, экспертиза правовых актов, оценка регулирующего воздействия правовых актов.

Научное проектирование представляет собой специальную технологию, основная задача которой — создать на основе на- учно-теоретических и практических исследований модельный сценарий развития или совершенствования системы законодательства в целом. Данная технология использует достижения других общественных наук, прежде всего экономики, социологии, менеджмента, политологии, истории.

Научное проектирование позволяет четко и ясно сформулировать цели, найти оптимальное соотношение результатов и затрат (кадровых, организационных, временных, финансовых), отказаться от излишней формализации и бюрократизации управленческой деятельности.

Созданная модель сценария правового развития должна находиться в оптимальном соответствии с показателями поставленных прогнозов, отражать реальные потребности участников

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 105

правоотношений. Модель будет продуктивно работать только для тех пространственно-временных условий, на которые она спроецирована.

Исторический опыт подтверждает, что законодательство не может развиваться стихийно, правовое регулирование не должно исходить только из настоящей действительности.

В ходе правотворчества следует основываться на научных прогнозах развития государства и общества, учитывать полити- ческие, социальные, экономические и иные потребности, принимать во внимание международные отношения, общепринятые принципы и нормы.

Ярким примером научного проектирования могут служить «Концепции развития российского законодательства», подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ1. Концепции определяют стратегии правотворчества в соответствии с потребностями решения долгосрочных задач развития общества. Благодаря данным концепциям законодательство получает единый вектор развития.

Такого рода концептуальные документы ориентируют законодателя в выборе правовых средств (например, тех или иных методов регулирования — запретов, стимулирования, поощрения и др.), а также предполагают использование правового инструментария в единстве с другими механизмами, обеспечивающими государственное управление2.

Научное проектирование определяет высокий стандарт правотворчества, позволяющий установить необходимый уровень и качество правовых актов, способствует проведению государственных реформ.

Данная технология особенно актуальна в настоящее время, которое характеризуется многочисленностью и масштабностью одновременно проводимых реформ. Она позволяет формировать законодательство в соответствии с принятой стратегией правотворчества.

1Концепции развития российского законодательства. М.: Эксмо, 2010; Концепции … / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: Городец, 2004; Концепции … / Ред. колл.: Л.А. Окуньков, Ю.А.Тихомиров, Ю.П. Орловский. М., 1998; Концепции … / Под ред. Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 1994.

2Концепции ... М.: Эксмо, 2010. С. 19.

Спроектированный сценарий развития законодательства позволяет единовременно подготовить комплексные изменения в действующие правовые акты.

Зачастую сложные правоотношения являются предметом регулирования нескольких отраслей права, и одного правового акта недостаточно. Многие нормы законодательных актов нуждаются в подзаконном регулировании. В таком случае до тех пор, пока не изданы правовые акты органов исполнительной власти, правовые положения закона применяться не будут.

Подготовка пакета правовых актов позволяет добиться эффективности проводимых в жизнь решений. Пакетное принятие законов и подзаконных правовых актов позволит устранить ряд давно известных проблем отечественного законодательного процесса: противоречивость, точечность, неполнота, нарушения в системе видов нормативных правовых актов и пр. Принятие ключевого закона одновременно с производными от него актами способно существенно рационализировать правотворческую деятельность.

На практике зачастую существует множество вариантов правового решения той или иной задачи. К сожалению, далеко не все пути решения оказываются адекватными сложившейся в обществе ситуации, что может вызвать социальную, экономиче- скую или политическую напряженность, другие негативные последствия. Предотвратить такого рода отрицательные последствия некачественного правового регулирования могло бы проведение правовых экспериментов.

Правовой эксперимент направлен на изучение, исследование правовых явлений и процессов путем их воспроизведения, моделирования в искусственных или естественных условиях для тестирования определенного управленческого решения, пока не появится полная уверенность в конечном результате. Эта технология изучает применение новых правовых решений в пределах отдельных регионов либо социальных групп. Она позволяет оценить правовой акт с точки зрения полноты выполнения и поиска рациональных путей достижения поставленных задач, взаимодействия с системой действующего законодательства.

В качестве примера можно рассмотреть проводимый в стране эксперимент по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов.

к пониманию сущности мониторинга, технологий проведения и способов использования его результатов. Большую работу в этом направлении ведет Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, созданный 16 ноября 2007 г.

Положение о Центре было утверждено распоряжением Председателя Совета Федерации 25 апреля 2008 г. Руководителем Центра является Председатель Совета Федерации.

Состав Центра мониторинга права формируется из представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научных, экспертных организаций, общественных объединений, бизнес-сообщества.

Основные задачи Центра мониторинга права — содействие развитию системы мониторинга законодательства в Российской Федерации, анализ и прогнозирование развития законодательства с точки зрения получения конечного результата.

Основными функциями созданного Центра являются оказание содействия в законопроектной деятельности Совета Федерации, разработка предложений по совершенствованию законодательной деятельности и законодательного процесса.

Работа по мониторингу действующего законодательства ведется в Совете Федерации не первый год. С 2004 г. Совет Федерации ежегодно готовит доклады «О состоянии законодательства в Российской Федерации».

Подготовка ежегодного доклада о состоянии законодательства в Российской Федерации стала неотъемлемой частью совместной законотворческой деятельности Совета Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научного и экспертного сообщества.

Доклады Совета Федерации содержат анализ базовых тенденций правового регулирования в различных сферах общественных отношений, а также правового обеспечения приоритетов стратегического развития Российской Федерации.

Особое внимание в докладах уделяется проблемам гармонизации законодательства и правоприменительной практики Российской Федерации и субъектов Российской Федерации применительно к решению общенациональных проблем.

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 109

Немаловажной является практика представления в докладах результатов мониторинга правоприменительной практики органами судебной власти Российской Федерации, Генеральной прокуратурой, Уполномоченным по правам человека Российской Федерации и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Совет Федерации, выступая инициатором и координатором системы мониторинга российского законодательства, оказывает методологическую, организационную и информационно-анали- тическую поддержку государственным органам субъектов Российской Федерации.

За последние годы авторами собственных докладов о состоянии законодательства стали органы государственной власти более 30 субъектов Российской Федерации. В 11 субъектах Российской Федерации приняты специальные законы в сфере правового мониторинга1.

В настоящее время вопросы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в качестве важнейшего инструмента законотворчества приобретают новый импульс.

Национальным планом противодействия коррупции было поручено Министерству юстиции РФ разработать и внедрить систему мониторинга правоприменения в целях своевременной корректировки законодательства Российской Федерации.

Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. ¹ 675 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» был подготовлен во исполнение данного положения Минюстом России. В соответствии с данным Указом Министерством юстиции РФ проводится систематический анализ нормативных правовых актов и правоприменительной практики федеральных органов исполнительной власти на основе данных, поступающих из этих органов, а также научных и общественных организаций.

Многие федеральные органы исполнительной власти вклю- чили в нормативные акты, регулирующие их деятельность и организацию, правовые положения, закрепляющие за ними функции мониторинга. Данная функция позволит федеральным ор-

1 Региональные законы о мониторинге приняты в следующих субъектах Российской Федерации: Липецкая область, Ямало-Ненецкий автономный округ, Республика Татарстан, Еврейская автономная область, Воронежская область, Ленинградская область, Республика Башкортостан, Республика Дагестан, Краснодарский край, Московская область, Республика Хакасия.