Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 141

Во многих странах в процессе решения основных задач и целей государственного управления, установления средств достижения поставленных целей, анализа преимуществ и недостатков различных подходов используется методика оценки регулирующего воздействия правовых актов. В общей сложности более 50 стран применяют методику оценки регулирующего воздействия1. Названия и походы к данной технологии в зависимости от стран различаются, однако наличие определенных характерных черт позволяет рассматривать ОРВ как практический инструмент для принятия взвешенных решений.

Âпрактику европейских стран методика ОРВ была введена в

1970-е годы с целью определения достигаемого эффекта от правового регулирования и установления его количественного эквивалента. Австралия, Великобритания, Голландия и Германия присоединились к этому процессу в середине 1980-х годов. На- чиная с 1990-х годов количество государств, внедривших систему ОРВ или ее отдельные элементы, резко увеличилось.

ÂРоссии предпосылки внедрения технологий оценки ре-

гулирующего воздействия были заложены Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. ¹ 184-ФЗ «О техническом регулировании».

Кроме того, в Концепции административной реформы в 2006—2010 годах2 указывалось, что для предотвращения появления новых избыточных функций федеральных органов исполнительной власти следует разработать и законодательно закрепить процедуру публичного доказательства необходимости введения дополнительных функций. Непосредственное введение механизма оценки регулирующего воздействия было положено постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010 г. ¹ 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ».

В настоящее время основным правовым актом по данному вопросу является приказ Минэкономразвития России от 29 августа 2010 г. ¹ 398 «Об утверждении Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия» (далее — приказ Минэкономразвития ¹ 398), который устанав-

1Например, в странах ЕС, Великобритании, Швейцарии, США, Канаде, Австралии, Украине и странах Балтии, Казахстане и Белоруссии.

2Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. ¹ 1789-ð.

ливает процедуру и определяет сферы применения ОРВ в отношении федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, систематическое применение ОРВ в России началось в 2010 г. Всего за прошедший период (к началу 2012 г.) Минэкономразвития было подготовлено около 1100 заключений об оценке регулирующего воздействия.

Оценке регулирующего воздействия подлежат проекты правовых актов, предусмотренные п. 60.1 Регламента Правительства Российской Федерации1, а также абз. 4 п. 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации2.

Данные проекты подлежат экспертизе в Минэкономразвития России в случае, если они регулируют отношения в области:

ξорганизации и осуществления государственного контроля (надзора);

ξустановления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессами проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

ξустановления, применения и исполнения обязательных требований к выполнению работ и оказанию услуг;

ξв области оценки соответствия;

ξбезопасности процессов производства.

Âсоответствии с п. 5 приказа Минэкономразвития России

¹398 оценка регулирующего воздействия проводится в соответствии с утверждаемой Минэкономразвития методикой оценки регулирующего воздействия. Минэкономразвития России разместил на своем сайте сборник методических материалов по проведению оценки регулирующего воздействия, руководство по применению ОРВ на региональном уровне, методическое руководство по организации публичного обсуждения нормативных правовых актов на всех стадиях его подготовки.

Все поступившие на экспертизу проекты правовых актов проходят предварительную оценку регулирующего воздействия в срок не более 5 рабочих дней, по результатам которой принимается решение о том, что правовой акт не приведет к негативным

1Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. ¹ 260.

2Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. ¹ 1009.

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 143

последствиям либо что проведение ОРВ не требуется, либо о проведении углубленной оценки.

Ñначала внедрения технологии оценки регулирующего воздействия в 2010 г. до середины 2012 г. Министерством экономи- ческого развития РФ было подготовлено 329 положительных и условно-положительных заключений по результатам экспертизы правовых актов. В 49 случаях проведение оценки регулирующего воздействия правовых актов не потребовалось, о чем соответствующие уведомления были направлены разработчикам.

Углубленная оценка поводится в целях выявления в правовом акте положений, которые вводят избыточные административные

èиные ограничения, способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской деятельности или бюджетов любого уровня бюджетной системы России. Срок проведения углубленной оценки составляет 20 дней.

Ñ2010 г. Минэкономразвития России провело углубленную оценку регулирующего воздействия более 770 проектов правовых актов. В ходе углубленной оценки было подготовлено 389 положительных и условно-положительных заключений. Из общего объема поступивших на экспертизу правовых актов (около 1100 актов) более трети (387 актов) содержали избыточные требования

èограничения.

В ходе углубленной оценки и в целях учета мнений субъектов предпринимательской деятельности по проектам правовых актов, поступивших на экспертизу, проводятся публичные консультации. Этот институт является одним из важнейших элементов технологии оценки регулирующего воздействия. Для проведения публичных консультаций Минэкономразвития России в течение 3 рабочих дней после предварительной оценки размещает проект акта на своем официальном сайте.

Следующим этапом развития публичных обсуждений должно стать формирование самостоятельного интернет-ресурса, создание портала для размещения проектов правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Решение данной задачи закреплено постановлением Правительства РФ от 2 мая 2012 г. ¹ 421 «О мерах по совершенствованию подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования». В соответствии с данным постановлением Правительст-

ва РФ Минэкономразвития России разработан регламент работы с порталом правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Кроме того, по данным Минэкономразвития России, до конца 2012 г. планируется создание интернет-портала для обсуждения проектов и действующих нормативных правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации. Особая ценность портала заключается в том, что будет доступна единая база данных по результатам проведения оценки регулирующего воздействия как на федеральном, так и на региональном уровнях.

С начала проведения технологий оценки регулирующего воздействия в адрес Минэкономразвития России в рамках публич- ных консультаций поступило несколько тысяч предложений. Мнения участников обсуждения направляются как в электронном виде, так и на бумажном носителе. Количество поступающих обращений соотносится практически поровну.

Результаты публичных консультаций оформляются в форме справки, которая является неотъемлемым элементом заключе- ния об ОРВ. В справке отражаются все позиции, высказанные в ходе консультаций, которые по различным причинам не нашли отражения в итоговом тексте проекта нормативного правового акта.

Âнастоящее время в целях развития процедур консультации Минэкономразвития России были заключены соглашения с ведущими ассоциациями российского бизнеса1. Кроме того, проекты нормативных правовых актов направляются для рассмотрения в субъекты РФ. В публичных консультациях в той или иной форме принимают участие около 40 регионов России.

Âнастоящее время Минэкономразвития России совместно с субъектами Российской Федерации разработан проект соглашения о взаимодействии в рамках проведения оценки регулирующего воздействия.

Благодаря публичным обсуждениям появляется возможность учитывать опыт и мнение профессионального сообщества в самых различных сферах, в результате чего происходит корректировка способов и путей решения проблем, которые государство

1 Соглашение о взаимодействии между Министерством экономического развития Российской Федерации и организациями, представляющими интересы предпринимательского сообщества, при проведении оценки регулирующего воздействия, ¹ с-52-эн/д26-48 (Москва, 10 февраля 2011 г.).

По итогам проведенной Минэкономразвития России оценке регулирующего воздействия в половине из них были выявлены положения, необоснованно затрудняющие ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Для устранения выявленных недостатков информация о проведенных экспертизах будет направлена в Министерство юстиции РФ с предложениями о внесении изменений или отмене правовых актов.

Особенностью оценки действующих правовых актов выступает выявление фактически существующих препятствий реализации предпринимательской и инвестиционной деятельности. Получение данной информации возможно путем осуществления мониторинга правоприменительной практики действующих нормативных правовых актов.

Министерство экономического развития РФ не способно проводить мониторинг правоприменения всех актов, поэтому основная работа ложится на органы исполнительной власти, которые приняли акт и осуществляют мониторинг его реализации.

Кроме того, при проведении публичных консультаций субъекты предпринимательской деятельности, на которых распространяет свое действие оцениваемый правовой акт, предоставляют информацию о возникающих при его реализации проблемах.

Министерство экономического развития РФ продолжит осуществлять работу по проведению экспертизы действующих нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время уже подготовлен сводный перечень предложений из 69 действующих нормативных правовых актов для проведения экспертизы во втором полугодии 2012 г.

В соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. ¹ 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Министерству экономического развития РФ поручено обеспечить внедрение нового порядка подготовки проектов нормативных правовых актов для федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с ним, начиная с 2013 г., разработчики обязаны будут самостоятельно проводить оценку влияния их законотворческих инициатив на бизнес, а результаты проведенной оценки направлять на экспертизу в Минэкономразвития России для подготовки заключения.

Введение данного механизма обусловлено тем, что разработ- чики проектов правовых актов не уделяют должного внимания

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 147

анализу и разработке качественных и количественных показателей последствий их принятия. Пояснительные записки к правовым актам носят формальный характер и не отражают истинных целей правового регулирования. В большинстве случаев предлагаемые пояснения не соответствуют реальным последствиям принятия правового акта.

Зачастую органы-исполнители не раскрывают проблему, на решение которой направлено регулирование, не указывают, какие альтернативные варианты изучались при выборе оптимального способа решения вопроса, а также на какой круг хозяйствующих субъектов рассчитан проект правового акта.

Министерство экономического развития РФ указывает, что по итогам проведенного им анализа менее 1% проектов правовых актов содержали качественные характеристики ожидаемых эффектов нового регулирования.

Еще одной проблемой, существенно усложняющей работу Минэкономразвития России, является стремительный рост числа нормативных правовых актов, подлежащих экспертизе. Так, например, если в начале 2011 г. на оценку направлялось от 20 до 40 актов, то в 2012 г. эта цифра составляет 100—130 актов в месяц.

Поэтому эксперты Минэкономразвития России уверены, что процедура оценки регулирующего воздействия правовых актов самими разработчиками позволит улучшить качество правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.

В настоящее время разработан проект постановления Правительства РФ, направленный на внесение изменений в отдельные акты в связи с введением с 2013 г. обязательной оценки регулирующего воздействия правовых актов федеральными органами исполнительной власти.

Порядок проведения экспертизы предлагается определить приказом Минэкономразвития России, в котором должна быть утверждена форма представления отчета о проведении оценки регулирующего воздействия. В отчете должны быть представлены обоснование целесообразности применения предлагаемых мер регулирования, необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социальных, экономических и иных последствий введения в действие планируемого правового акта.

Другим направлением развития оценки регулирующего воздействия правовых актов является внедрение Минэкономраз-

вития России данной технологии в субъектах Российской Федерации.

Протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 20 марта 2012 г. ¹ 131 были одобрены Методические рекомендации по внедрению механизмов оценки регулирующего воздействия на региональном и муниципальном уровнях.

Анализ регионального законодательства свидетельствует, что ОРВ нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации находится на начальной стадии. Законодательство в области проведения ОРВ сформировано и продолжает формироваться в Республике Башкортостан, Республике Татарстан, Республике Чувашия, Вологодской области и Ульяновской области.

В целях внедрения оценки регулирующего воздействия подготовлен проект типового Соглашения о взаимодействии между Министерством экономического развития Российской Федерации и высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, на основе представленного исследования можно сделать вывод о том, что с 2010 г. по настоящее время была проделана большая работа по внедрению технологии оценки регулирующего воздействия. Однако многие вопросы еще предстоит решить.

Необходимо: разработать механизм определения расходов и расчета денежного эквивалента возможных выгод; доработать процедуру оценки действующих правовых актов, определить критерии отбора подлежащих экспертизе действующих правовых актов; завершить работу по созданию интернет-портала; разработать и использовать аудит качества заключений об оценке регулирующего воздействия; внедрить процедуру оценки регулирующего воздействия правовых актов самими разработчиками; организовать взаимодействие с субъектами Российской Федерации.

Указанные задачи фактически предопределены действующим законодательством в области оценки регулирующего воздействия, поэтому так или иначе они будут реализованы.

Однако технология ОРВ нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Существенным недостатком системы оценки регулирующего воздействия, внедренной в России, является ее узкая направленность на экономическую эффективность.

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 149

Основные задачи ОРВ следующие: рассчитать выгоды и издержки субъектов предпринимательской деятельности, оценить воздействие нового правового регулирования на деловой климат и инвестиционную привлекательность страны, а также снизить финансовые риски, связанные с введением нового правового акта. Целью проводимой реформы является решение государством поставленной задачи — занять 20-е место в мире по уровню инвестиционной привлекательности к 2018 году.

Однако оценка регулирующего воздействия правовых актов должна включать разносторонние исследования, т.е. носить комплексный характер. В противном случае проведенная экспертиза правового акта на предмет избыточных административных барьеров или ограничений либо установления необоснованных расходов субъектов предпринимательской деятельности или бюджетов различных уровней Российской Федерации представляет собой простой анализ экономической и финансовой обоснованности акта. Такого рода анализ содержится в финан- сово-экономическом обосновании, которое готовится разработ- чиками при подготовке соответствующих правовых актов. Данная экспертиза может рассматриваться как оценка экономиче- ского, а не регулирующего воздействия.

Оценка регулирующего воздействия должна исследовать правовой акт с различных позиций для определения реального эффекта от нового правового акта. Ей должны подвергаться все значимые правовые акты, а не только устанавливающие экономические и хозяйственные отношения. Отдельные механизмы оценки регулирующего воздействия, предложенные далее, применяются в отношении узкого круга правовых актов, предусмотренного приказом Минэкономразвития России от 31 августа 2010 г. ¹ 398 «Об утверждении Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия». Однако представляется целесообразным распространить данные механизмы на более широкий круг значимых правовых актов.

Проводимая полномасштабная реформа по развитию оценки регулирующего воздействия правовых актов будет иметь действенный и ощутимый эффект только при условии, что государство уделит должное внимание и другим элементам рассматриваемой технологии. Использование всех инструментов оценки регулирующего воздействия действительно позволит ориентиро-

вать Россию на лучшие стандарты управления и повысить каче- ство административных решений.

Рассмотрим более подробно основные элементы, необходимые оценке регулирующего воздействия правовых актов.

1.Первостепенная задача оценки регулирующего воздействия — выявление необходимости правового регулирования и четкая постановка целей и ожидаемых результатов. Это должно применяться ко всем правовым актам, а не только к тем, которые регулируют экономические, финансовые и хозяйственные отношения.

Прежде всего, следует определить предмет правового регулирования, круг отношений, которые нуждаются в совершенствовании. Одновременно при решении вопроса о правовом регулировании целесообразно установить круг лиц, категории социальных групп, которые подпадают под воздействие конкретного правового акта.

В качестве примера можно привести постановление Правительства РФ от 30 декабря 2005 г. ¹ 854 «О порядке предоставления в 2006 г. финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогиче- ским работникам государственных общеобразовательных школ субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных школ». Непродуманная, нечеткая формулировка «педагогические работники общеобразовательных школ» лишила возможности получать надбавку за выполнение функций классного руководителя около 80 тыс. специалистов. В круг субъектов регулирования не вошли: вечерние, кадетские школы, школыинтернаты, образовательные учреждения для обучающихся с отклонениями в развитии, специальные (коррекционные) школы, образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; оздоровительные образовательные учреждения санаторного типа и др. В общей сложности надбавки за классное руководство не получило порядка 7% от общего числа педагогов России.

2.На начальной стадии подготовки правового акта оценка регулирующего воздействия должна заключаться в формировании различных вариантов решений и способов правового регу-