Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

робное исследование этой темы будет представлено в отдельном параграфе.

Рассмотренные технологии проведения экспертизы разрозненно содержатся в различных правовых актах, что создает определенные трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности. Экспертизы должны проводиться согласно установленным нормативными правовыми актами правилам их подготовки и проведения. Однако единого правового акта, в котором был бы закреплен порядок проведения всех видов экспертиз, не существует.

Таким образом, современное законодательство нуждается во внедрении качественно новых технологий и использовании действенных юридических механизмов, направленных на повышение его эффективности.

Качественный правовой акт по своему управляющему воздействию, форме издания и регулирующему содержанию является высшей ценностью и позитивно воспринимается в обществе. В связи с этим задача совершенствования правовых экспертиз может быть решена при использовании инновационных технологий, которые позволят систематически и планомерно предотвращать юридиче- ские ошибки, а также устранять уже имеющиеся в законодательстве пробелы и противоречия.

Антикоррупционная экспертиза правовых актов

Система правовых актов Российской Федерации, ее качество, стабильность и эффективность — один из главных стимулирующих факторов общественного развития. От качества правового регулирования напрямую зависит обеспечение устойчивого социально-экономического потенциала страны.

По данным Института проблем управления РАН, более 60% прироста национального дохода зависит от фактора эффективности государственного управления, которое, в свою очередь, обеспечивается правовыми актами. Таким образом, важнейшим индикатором развития наряду с показателями экономического роста, благосостояния граждан, национальной безопасности служат качество и действенность правовых актов управления.

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 123

Одним из самых серьезных препятствий на пути формирования эффективной системы правового регулирования является коррупция. Она наносит ущерб стабильности общества, правопорядку, препятствует устойчивому развитию экономики, вызывает в обществе недоверие к государственным институтам, подрывает демократические институты, а также создает негативный имидж страны на международной арене.

Выступая 2 июля 2008 г. на заседании Совета законодателей, Президент РФ Д.А. Медведев объявил коррупцию самым опасным социальным злом и призвал все общество к борьбе с ней.

По словам заместителя Генерального прокурора РФ А.Э. Буксмана, доходы от коррупционных проявлений сопоставимы с бюджетом государства. Например, в 2007 г. они оценивались в 240 млрд долл. ежегодно. Предпринимаемые в предыдущие годы усилия по борьбе с коррупцией в основном были направлены на пресе- чение отдельных ее проявлений, а не на формирование системной работы по устранению причин и условий, порождающих коррупцию.

Для преодоления коррупции необходимы системные меры по формированию эффективного механизма, препятствующего появлению в законодательстве факторов, способствующих коррупции, т.е. коррупционных факторов. В качестве таковых признаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их.

Прежде всего, противодействие коррупции должно включать в себя мероприятия по освобождению правового поля от норм, порождающих коррупцию, повышающих вероятность коррупционных сделок. Недостатки и несовершенство правовых норм в сфере государственного управления должны выявляться при помощи системных мер в ходе антикоррупционной экспертной деятельности специалистов.

К таким системным мерам внедрения антикоррупционной экспертизы правовых актов следует отнести должное правовое регулирование, структурную организацию, профессиональное кадровое обеспечение, создание мер ответственности, формирование эффективного механизма использования результатов антикоррупционной экспертизы.

Правовая стратегия, направленная на борьбу с коррупцией, стала формироваться после утверждения 31 июля 2008 г. Национального плана противодействия коррупции.

В масштабах всей страны начались изменения действующего законодательства. За период с июля 2008 г. было принято три базовых федеральных закона1, из-за которых потребовалось привести в соответствие практически все корреспондирующиеся с ними законодательные акты. В общей сложности по итогам принятия пакета антикоррупционного законодательства были внесены изменения и дополнения в более чем 50 федеральных законов.

С целью обеспечения реализации данных норм потребовалось издание десяти Указов Президента РФ, семи постановлений Правительства РФ и пяти нормативных правовых актов Министерства юстиции РФ в данной области. Это только правовые акты, содержащие нормы, которые напрямую обеспечи- вают применение федеральных законов. Примерно такое же количество актов было принято для организационного обеспече- ния антикоррупционной борьбы.

Новую волну правотворчества в федеральных органах исполнительной власти вызвали постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г. ¹ 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и ¹ 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции».

Практически все федеральные органы исполнительной власти с целью реализации положений названных федеральных законов издали собственные правовые акты, регулирующие порядок проведения антикоррупционной экспертизы и способы борьбы с коррупцией в подведомственных им сферах деятельности.

1 Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. ¹ 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. ¹ 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»; Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. ¹ 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции».

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 125

Например, отдельные федеральные министерства1, федеральные службы2 и федеральные агентства3 разработали и утвердили своими приказами порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Другие федеральные органы исполнительной власти4 издали планы или программы по противодействию коррупции либо внесли изменения в положения об органах. Совокупный объем нормативных правовых актов федеральных министерств, служб и агентств составил около 70 наименований. При этом следует учесть, что 58% федеральных органов исполнительной власти издали соответствующие правовые акты по противодействию коррупции позднее.

Общеизвестно, что большое количество правовых актов, регулирующих один и тот же вопрос, как правило, порождает либо коллизии и противоречия, либо дублирование норм и функций, что оказывает негативное воздействие на правоприменительную практику. Поэтому законодатель должен стремиться минимизировать количество правовых актов, регулирующих конкретную сферу отношений.

Такое массовое ведомственное правотворчество было обусловлено тем, что ранее действовавшая Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденная постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. ¹ 196, не рассматривала органы исполнительной власти в качестве субъектов антикоррупционной экспертизы.

Федеральные органы исполнительной власти оказались исключенными из состава субъектов, ответственных за проведение антикоррупционной экспертизы. В качестве таковых они были указаны позднее в Федеральном законе от 17 июля 2009 г. ¹ 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных пра-

1МВД России, Минобороны России, Минюст России, Минздравсоцразвития России, Минобрнауки России, Минприроды России, Минпромторг России, Минэкономразвития России.

2ФСВТС России, Рособоронзаказ, ФСТЭК России, ГФС России, ФСБ России, Росприроднадзор, ФАС России, ФСТ России, ФСФР России.

3Росводресурсы, Россвязь, Росграница.

4Спецстрой России, Росздравнадзор, Минкультуры России, Роснаука, Рособразование, Минрегион, Роспечать, Рослесхоз, Росавиация, Росавтодор, Росжелдор, Росморречфлот, Роскосмос.

вовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Федеральный закон ¹ 172-ФЗ). Следует также подчеркнуть, что в этом законе антикоррупционная экспертиза, проводимая федеральными органами исполнительной власти, не является обязательной. Поэтому на основании п. 3 ст. 3 Федерального закона ¹ 172-ФЗ и потребовалось издание такого объема подзаконных правовых актов.

Через год после начала реформы постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. ¹ 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — постановление Правительства РФ ¹ 96) ранее действующие постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г. ¹ 195 и ¹ 196 были признаны утратившими силу.

Постановление ¹ 96 устранило ряд коллизий и противоре- чий, существовавших в законодательстве в результате того, что подзаконные правовые акты были изданы раньше, чем принят базовый Федеральный закон ¹ 172-ФЗ.

Во-первых, был приведен в соответствие с законом круг правовых актов, подлежащих антикоррупционной экспертизе.

Во-вторых, в постановлении ¹ 96 установлен тот же пере- чень субъектов, уполномоченных проводить антикоррупционную экспертизу, что и в Федеральном законе ¹ 172-ФЗ.

В-третьих, постановление Правительства РФ ¹ 96 устранило указанный выше недостаток и определило, что методика применяется для проведения антикоррупционной экспертизы прокуратурой Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами и организациями и их должностными лицами. Однако в связи с изменением самой методики проведения антикоррупционной экспертизы федеральным органам исполнительной власти пришлось привести свои нормативные правовые акты в соответствие с ней, что породило еще большее ведомственное правотворчество.

Таким образом, отсутствие стратегии правового развития страны сказалось и на формировании системы антикоррупционной экспертизы правовых актов. Была нарушена непреложная правовая аксиома: подзаконные правовые акты принимаются на основе и во исполнение законов. В данном случае были сначала изданы постановления Правительства РФ ¹ 195 и ¹ 196, и только через четыре месяца был принят базовый Федеральный закон ¹ 172-ФЗ. Это привело к возникновению ряда коллизий.

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 127

Одновременно следует отметить, что в соответствии с п. «а»

è«б» ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральным законам, а также обеспечение законности и правопорядка в стране.

По предметам совместного ведения Российской Федерации

èее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Âсвязи с этим субъекты Российской Федерации были вынуждены привести свое законодательство в соответствие с федеральными нормами.

Âнастоящее время законы, направленные на противодействие коррупции, приняты в 82 субъектах Российской Федерации, а в большинстве субъектов изданы соответствующие планы и программы.

Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации также проявили большую активность как в формировании правовых основ противодействия коррупции, так и в организационно-профилактических мероприятиях.

Âчастности, Магаданская область не стала принимать самостоятельного закона о противодействии коррупции, а внесла соответствующие изменения в действующие областные законы. В отдельных субъектах издано одновременно по два региональных закона, направленных на борьбу с коррупцией1.

1 Закон Санкт-Петербурга от 20 октября 2010 г. ¹ 504-118 «О мерах по реализации статьи 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» и Закон Санкт-Петербурга от 14 ноября 2008 г. ¹ 674-122 «О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге»; Закон Калужской области от 24 октября 2008 г. ¹ 468-ОЗ «Об областной целевой программе «Противодействие коррупции в Калужской области в 2008—2012 годах» и Закон Калужской области от 27 апреля 2007 г. ¹ 305-ОЗ «О противодействии коррупции в Калужской области» (вместе с «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Калужской области и их проектов»); Областной закон Новгородской области от 27 февпаоя 2012 г. ¹ 16-ОЗ «О некоторых вопросах деятельности Новгородской областной Думы в области противодействия коррупции» и Областной закон Новгородской области от 31 августа 2009 г. ¹ 595-ОЗ «О реализации федеральных законов о противодействии коррупции на территории Новгородской области»; Закон Саратовской области от 29 декабря 2006 г. ¹ 155-ЗСО «О противодействии коррупции в Саратовской области» и Закон Саратовской области от 2 августа 2007 г. ¹ 147-ЗСО «Об областной целевой программе «Противодействие коррупции в Саратовской области на 2007— 2010 годы».

Согласно проведенному органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации исследованию, принято практически вдвое больше правовых актов (около 120) по сравнению с законодательными органами.

Таким образом, во многих субъектах сформирована норма- тивно-правовая база для выявления коррупционных факторов в нормативных правовых актах. В качестве недостатков этой правовой базы необходимо указать, что отдельные субъекты, опережая развитие федерального законодательства, издавали свои законы, направленные на противодействие коррупции, которые в настоящее время не полностью соответствуют законодательным актам Российской Федерации.

Другой проблема заключается в том, что в отдельных субъектах Российской Федерации принятые акты не содержат единообразия в подходах к рассмотрению коррупционных факторов. Следует отметить, что дублирование положений федерального законодательства некоторыми субъектами Российской Федерации представляется избыточным и не привносит в законодательство необходимых региональных аспектов.

Кроме того, зачастую законы о противодействии коррупции, принятые в субъектах Российской Федерации, устанавливают обязанность органов местного самоуправления принять соответствующий правовой акт, регламентирующий проведение экспертизы на предмет коррупциогенности.

Проведение органами местного самоуправления антикоррупционной экспертизы предусматривается в различных нормативных правовых актах. Как правило, непосредственный порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на местном уровне устанавливается муниципальными программами противодействия коррупции или отдельными актами по вопросам экспертизы.

Представленный анализ свидетельствует о полномасштабности проводимой реформы по борьбе с коррупцией и о количестве принятых правовых актов, которые направлены на регулирование антикоррупционной экспертизы (общий перечень составляет список, превышающий триста наименований). Однако, как известно, количество не всегда соответствует качеству.

Представляется, что наличие законодательного определения процесса разработки и принятия правовых актов, их согласования, проведения юридической и антикоррупционной эксперти-

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 129

зы позволило бы избежать необходимости принятия такого количества нормативных правовых актов.

Следует отметить, что до сих пор не принят проект федерального закона «О нормативных правовых актах», который должен был закрепить само понятие нормативного правового акта, определить его характеристики, перечень видов нормативных правовых актов в зависимости от их юридической природы и особенностей предмета регулирования1. В этом законе следовало бы закрепить общие требования к порядку принятия нормативных правовых актов, проведению экспертизы, правилам юридической техники. Именно данный закон должен установить систему планирования правотворческой деятельности, стать основой для стратегического правового развития России, способствовать гармонизации правового регулирования различных уровней.

Показателен пример Тамбовской областной думы, которая ввела в действующий областной закон «О правовых актах Тамбовской области» положение о правовой экспертизе, направленное на проведение антикоррупционной экспертизы. Аналогич- ные изменения внесены в соответствующие законы в Республике Карелия, Волгоградской, Тюменской областях, Ямало-Ненец- кого автономного округа и др.

Однако на федеральном уровне из-за отсутствия долгосроч- ного стратегического планирования законотворческой деятельности сложилась иная ситуация. Несмотря на отсутствие базового закона о нормативных правовых актах, принят фактически «производный» от него Федеральный закон от 17 июля 2009 г. ¹ 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Основной системной составляющей антикоррупционной экспертизы правовых актов является ее структурная организация. В соответствии с Федеральным законом ¹ 172-ФЗ антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится:

ξпрокуратурой Российской Федерации;

ξМинистерством юстиции Российской Федерации;

1 Подобные законодательные акты существуют не только в других странах (Казахстан, Республика Беларусь, Республика Армения), но и в отдельных субъектах Российской Федерации (Ханты-Мансийском автономном округе, Свердловской, Челябинской, Иркутской областях и др.)

130II. Сущность правовых актов исполнительной власти и порядок их разработки

ξорганами, организациями, их должностными лицами;

ξаккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации юридическими и физическими лицами.

Прежде всего, хотелось бы отметить, что перечисленные субъекты антикоррупционной экспертизы обладают специальными правами, следовательно, они должны быть наделены и особыми обязанностями. Фактически указанные органы выполняют специфические функции по контролю за деятельностью не подчи- ненных им органов государственной власти. Поэтому представляется необходимым придать им специальный правовой статус.

Одной из проблем структурной организации проведения антикоррупционной экспертизы является то, что в основу разграничения полномочий между органами положены разные критерии деления правовых актов, в связи с чем отдельные правовые акты и их проекты вообще выпадают из сферы применения антикоррупционной экспертизы, а другие, наоборот, подвергаются одновременно нескольким проверкам.

Так, в соответствии с Федеральным законом ¹ 172-ФЗ органами прокуратуры проводится экспертиза уже действующих правовых актов в сфере прав граждан, государственной собственности, бюджетного, налогового, таможенного, лесного и иного законодательства. Министерством юстиции проводится исследование проектов правовых актов в ходе проведения их правовой экспертизы и при государственной регистрации. Федеральные органы исполнительной власти осуществляют антикоррупционную экспертизу проектов правовых актов при принятии и проведении правовой экспертизы, а также при мониторинге их применения.

Фактически получается весьма сложная система дублирования одной функции по антикоррупционной экспертизе сразу несколькими органами государственной власти.

Например, нормативный правовой акт министерства, затрагивающий права и свободы граждан, подлежит «превентивной» антикоррупционной экспертизе органом-разработчиком в ходе его принятия. Далее — Минюст России обязан рассмотреть такой акт на наличие в нем коррупционных факторов при его государственной регистрации. В соответствии с Федеральным законом ¹ 172-ФЗ федеральные органы исполнительной власти проводят антикоррупционную экспертизу в ходе правопримене-