Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

сий в Аппарате Правительства РФ докладывается Председателю Правительства РФ или его заместителям для принятия соответствующих решений.

По решению Председателя Правительства РФ неурегулированные разногласия могут быть рассмотрены на заседании Правительства.

Очередные заседания Правительства РФ проводятся по утвержденному плану в определенный день недели, но не реже 1 раза в месяц. Внеочередные заседания Правительства РФ проводятся по решению Председателя Правительства РФ.

На заседания Правительства РФ приглашаются руководители иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФедерации или Правительство РФ, а также руководители иных органов и других организаций, имеющие непосредственное отношение к рассматриваемому вопросу.

Состав лиц, приглашаемых на заседание Правительства РФ, определяется заместителем Председателя Правительства РФ — Руководителем Аппарата Правительства РФ по предложениям органов и организаций, ответственных за подготовку рассматриваемых вопросов.

Заседание Правительства РФ считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины членов Правительства.

Вопросы на заседании рассматриваются с обязательным уча- стием федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, к сфере ведения которых относится рассматриваемый вопрос, или лиц, исполняющих их обязанности.

С докладами на заседаниях Правительства РФ по вопросам его повестки выступают члены Правительства, руководители иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, либо лица, исполняющие их обязанности.

На заседаниях Правительства РФ решения принимаются, как правило, общим согласием. На основании предложения члена Правительства по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства РФ. При равенстве голосов решающим является голос председательствующего на заседании

Решения, принятые на заседании Правительства РФ, оформляются протоколом. Протокол заседания Правительства РФ оформляется Аппаратом Правительства РФ в течение 24 часов после окончания заседания и подписывается председательствовавшим на заседании.

Âслучае необходимости доработки проектов постановлений

èраспоряжений Правительства РФ, иных рассмотренных на заседании актов, по которым высказаны предложения и замеча- ния, Правительство РФ дает поручения федеральным министерствам, иным федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ. Если срок доработки специально не оговаривается, то она осуществляется в срок до 10 дней.

Акты Правительства РФ подписываются Председателем Правительства, вступают в силу и подлежат опубликованию в порядке, установленном федеральным законом.

Âсоответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. ¹ 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» устанавливает иной срок опубликования актов Правительства РФ. В соответствии с данным указом акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Правительства РФ осуществляет Аппарат Правительства РФ.

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также

организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

В актах Президента РФ и актах Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

9.2. Правотворческая практика Правительства Российской Федерации

Акты Правительства РФ обладают мощным правотворческим потенциалом, являются динамичными и эффективными, так как их разработка, принятие и исполнение возможны в сжатые сроки. Они представляют собой действенный инструмент правового регулирования. Интересно рассмотреть правовые акты Правительства РФ с точки зрения их соотношения с законодательными актами, выделить виды и формы, в которых они могут издаваться, а также обозначить сложившиеся тенденции в правотворческой деятельности Правительства РФ.

Значение правовых актов Правительства РФ определено в ст. 115 Конституции РФ: «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение».

Эта норма продублирована в ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Если рассматривать данное положение напрямую, то из него следует, что все правовые акты Правительства РФ направлены только на реализацию вышестоящих правовых актов и являются вторичными. Действительно, правовые акты Правительства РФ подзаконные и зачастую носят вторичный характер. Однако это не исключает возможности для Правительства РФ выступать инициатором правового регулирования самостоятельно.

Н.М. Коркунов писал, что «наряду с актами властвования, являющимися простым исполнением велений закона, всегда и

необходимо совершаются также акты властвования, вносящие собой в государственную жизнь нечто новое. В актах первого рода проявляется, так сказать, охранительная и в своем содержании подчиненная закону функция властвования. В актах второго рода — функция творческая, свободная, подчиненная закону только в своих формах»1.

Законодательные акты, в отличие от подзаконных, могут издаваться «на пустом месте», в отсутствие какого-либо акта. Таким образом, в законе осуществляется первичное регулирование. Подзаконные акты в основном содержат вторичное регулирование общественных отношений. В законе может содержаться прямое указание на целесообразность издания определенного акта и поручение органу принять соответствующий нормативный правовой акт, а может — лишь общее положение о необходимости дополнительного подзаконного регулирования.

Исследование постановлений Правительства РФ свидетельствует о том, что в 2011 г. около 350 актов было издано в целях реализации федеральных законов. Это составляет более 35% от всего объема постановлений за рассматриваемый год.

В соответствии с указами Президента РФ в 2011 г. было издано 19 постановлений Правительства РФ, из них 7 постановлений содержат прямое указание на конкретное положение (пункт, часть и т.д.) из указа Президента РФ. Одновременно в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и указом Президента РФ издано лишь одно постановление Правительства РФ2.

Данные показатели интересно сравнить с результатами анализа правовых актов Правительства РФ в период 1997—2001 гг. В частности, исследование правовых актов Правительства РФ в сфере экономики3 свидетельствует о том, что большинство постановлений было принято только во исполнение конкретных статей федеральных законов и положений, закрепленных в иных правовых актах.

1Коркунов Н.М. Государственное право. Т. II. Часть Особенная. СПб., 1909. С. 3.

2Постановление Правительства РФ от 21 октября 2011 г. ¹ 852 «Об утверждении Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий, предусмотренных региональными программами перенаселения, включенными в Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».

3Уманская В.П. Об актах Правительства Российской Федерации в сфере экономики // Законодательство и экономика. 2001. ¹ 7.

Правительство РФ практически издавало акты «под давлением» вышестоящих нормативных актов. Такая картина была обусловлена тем, что законодательство было слабо разработано, и система только начинала становление. Правительство РФ было вынуждено осуществлять исполнительную функцию.

В настоящее время Правительство РФ имеет возможность издавать «первичные акты», направленные на установление нового правового порядка, воплощать в жизнь регулирующую функцию.

Однако следует отметить, что многие акты Правительства РФ, предусмотренные федеральными законами и указами Президента РФ, не издаются вообще или принимаются с существенным опозданием. Например, принятие Федерального закона от 27 июля 2010 г. ¹ 210-ФЗ «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций» требует издания ряда постановлений Правительства РФ, устанавливающих:

1)порядок проведения мониторинга предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) функций в Российской Федерации;

2)перечень сведений, находящихся в распоряжении государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, территориальных государственных внебюджетных фондов либо подведомственных государственным органам субъектов Российской Федерации или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг;

3)правила формирования и ведения федерального реестра государственных услуг, в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы;

4)порядок и условия использования электронных идентификационных карт;

5)порядок подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Положение закона, которое не может быть реализовано изза неполного урегулирования, должно быть развито в нормах

подзаконных нормативных правовых актов. Отсутствие правил, определяющих порядок проведения в жизнь норм, которые нуждаются в такой регламентации, приводит к их нереализованности, неэффективности, так как материальные нормы не выполняют своей основной цели, для достижения которой они были приняты1.

Пробелы подзаконного регулирования порождают «пробуксовывание» норм федерального законодательства и вызывают деформацию всей правовой системы Российской Федерации.

Во исполнение поставленных задач Правительство РФ издает правовые акты в виде постановлений и распоряжений. Из анализа постановлений Правительства РФ видно, что достаточ- но часто встречаются случаи, когда они сочетаются с различными по содержанию формами актов, например «правилами», «положениями», «программами» и т.д. В таком случае постановления Правительства РФ издаются в качестве первично-утверж- дающих актов, которые устанавливают и придают юридическую силу актам в форме «правил», «положений», «концепций», «планов» и др., которые носят нормативно-регулирующий характер.

В связи с этим целесообразно рассмотреть, в каких формах утверждаются содержательные нормативные предписания. Под формой принято понимать внешнее выражение чего-либо, определенного содержания. По содержанию акты могут закреплять права и обязанности, регулировать конкретные правоотношения, определять статус государственных органов или организаций, содержать различные списки или перечни.

Исследование постановлений Правительства РФ показывает, что во многих случаях они утверждают следующие по форме акты: программы, в том числе федеральные целевые, концепции, планы, порядки, положения, правила, инструкции, методики, перечни, регламенты, реестры, рекомендации, требования, уставы и некоторые другие виды актов.

Остановимся на рассмотрении отдельных форм правовых актов Правительства РФ более подробно.

1 Ñì.: Лазарева О.В. Правовая процедура реализации нормативных правовых актов // Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (К 10-летию Конституции России): Международная научно-практическая конференция (1—3 октября 2003 г.) / Под ред. А.И. Демидова, В.Т. Кабышева. Саратов: ГОУ ВПО СГАП, 2003. Ч. 1. С. 104.

Федеральные программы, концепции и планы действий можно объединить в одну группу актов, которые носят целеполагающий характер и рассчитаны на формирование моделей развития социальной и экономической сфер.

Федеральные целевые программы являются базовой формой актов Правительства РФ. Это объясняется тем, что они охватывают почти все виды полномочий Правительства РФ в различ- ных сферах.

В 2011 г. было издано 9 постановлений Правительства РФ, утверждающих 8 федеральных целевых программ и 1 государственную программу Российской Федерации1.

Среди федеральных целевых программ есть краткосрочные, рассчитанные на один год2, и долгосрочные, действие которых распространяется на 8—10 лет3.

Однако основной объем федеральных целевых программ рассчитан на среднесрочную перспективу — 5 лет. Кроме того, федеральные целевые программы можно подразделить на акты, направленные на развитие определенной территории или на развитие отдельных отраслей.

Федеральные программы имеют особую структуру правового акта. В частности, структура содержит паспорт федеральной программы, который отражает: наименование программы, дату принятия решения о разработке программы4, дату ее утверждения, указание на заказчика программы и ее координатора, пере- чень разработчиков программы, цель, задачи и важнейшие целевые индикаторы и показатели, а также ожидаемые конечные результаты реализации программы и показатели социально-эко- номической эффективности.

1Постановление Правительства РФ от 17 марта 2011 г. ¹175 «О Государственной программе Российской Федерации «Доступная среда» на 2011—2015 ãîäû».

2Постановление Правительства РФ от 21 октября 2011 г. ¹ 856 «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 год».

3Постановление Правительства РФ от 2 августа 2011 г. ¹ 644 «О Федеральной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011—2018 годы)»; постановление Правительства РФ от 17 февраля 2011 г. ¹ 91 «О Федеральной целевой программе «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу».

4Решения о разработке соответствующих программ утверждаются распоряжениями Правительства РФ.

В паспорте федеральной программы указываются объем и источники финансирования, сроки и этапы реализации программы. Как правило, расходы на реализацию федеральных целевых программ предусматриваются в федеральном бюджете. Другие программы, не являющиеся федеральными целевыми и утвержденные распоряжениями Правительства РФ, финансируются за счет и в пределах бюджетных ассигнований, выделенных соответствующему федеральному органу исполнительной власти в федеральном бюджете на указанные цели.

Кроме паспорта федеральные целевые программы содержат характеристику проблемы, на решение которой направлена программа. Основную часть программы составляет перечень мероприятий, направленных на ее реализацию.

Постановлениям Правительства РФ, утверждающим федеральные программы, предшествуют распоряжения, устанавливающие концепцию соответствующей федеральной целевой программы.

Концепции федеральных целевых программ призваны обосновать целесообразность решения конкретной проблемы про- граммно-целевым методом. Для этого в концепции даются характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программ- но-целевого метода, приводятся возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных сценариях (вариантах) решения проблемы.

Концепции обязательно содержат ориентировочные сроки и этапы решения проблемы, а также предложения по механизмам формирования мероприятий программы. Наиболее важным разделом концепции является предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности предлагаемого варианта решения проблемы.

Другой формой правовых актов являются концепции. Концепции формируют и фиксируют систему взглядов на социальные, экономические проблемы.

Как и в федеральных целевых программах, в концепциях Правительство РФ определяет основные направления развития тех или иных отраслей экономики. Основное отличие этих двух форм актов состоит в том, что федеральные целевые программы содержат конкретный перечень мероприятий, предусмотренных на определенный период времени для определенной отрасли.

Концепции, как правило, содержат более общее определение направлений работы государственных органов и план мероприятий по реализации концепции.

Анализ правовых актов показывает, что до 2000 г. концепции утверждались постановлениями Правительства РФ, а после — распоряжениями Правительства РФ. В общей сложности в период с 1995 по 2000 г. Правительством РФ было утверждено не более 15 концепций. С 2000 г. и по настоящее время издано около 55 концепций.

Особое значение концепций заключается в том, что они носят методологический характер и служат ориентиром для органов государственной власти в целях координации и повышения эффективности их деятельности. Видимо, целеполагающий характер данной формы акта обусловил впоследствии его ненормативный характер.

Для осуществления ранее принятых федеральных программ или же на основании концепций, утвержденных в данной области, Правительством РФ принимаются планы действий. Планы действий рассчитаны на конкретные сроки, в которые они должны быть выполнены. Они содержат перечень мероприятий, указание на исполнителей и требуемый результат.

В отличие от федеральных целевых программ и концепций, планы действий не содержат исследование проблем и обоснований оптимальности выбранного решения в сфере государственного управления. Эта информация содержится в первичных документах, на основании которых они изданы. Планы действий Правительства РФ носят организационный характер. Поэтому также, как и в отношении концепций, наблюдается тенденция перехода от закрепления данной формы акта постановлениями к утверждению распоряжениями Правительства РФ.

Другую группу составляют регламентирующие акты, такие как правила, порядки, инструкции, методики и пр.

Одной из наиболее распространенных форм актов, утверждаемых постановлениями Правительства РФ, являются правила. В 2011 г. различными актами Правительства РФ было утверждено около 120 правил. Всего за этот год было издано около 950 постановлений Правительства РФ, из них практически половина (443 постановления) вносят изменения в ранее изданные акты либо признают их утратившими силу (34 постановления). Таким образом, в 2011 г. объем актов, утверждающих правила,

составил около 25% (120 актов) от количества постановлений Правительства РФ, которые не носят поправочный характер (473 постановления).

Из 120 постановлений Правительства РФ, утверждающих правила, около половины постановлений изданы с формулировкой «Об утверждении Правил…» (54 акта), остальные правила содержатся в иных по форме актах.

Распространенность данной формы правовых актов объясняется следующим.

Во-первых, в ходе реализации своей компетенции Правительство РФ с помощью этих актов регулирует процедуры исполнения государственных функций в экономической и соци- ально-культурной сферах.

Во-вторых, данными актами регламентируется порядок осуществления гражданами, предприятиями и учреждениями хозяйственной деятельности.

В-третьих, устанавливаются процедурные нормы для всех органов исполнительной власти1, координируется их деятельность и определяются способы взаимодействия2.

Схожими по форме являются акты «Об утверждении Порядка…» или «О порядке…». В 2011 г. было издано 28 постановлений Правительства РФ, утверждающих порядок.

Акты такой формы закрепляют способы реализации определенной деятельности, очередность проведения каких-либо действий. Например, постановление Правительства РФ от 7 июля 2011 г. ¹ 553 «О порядке оформления и представления заявлений и иных документов, необходимых для предоставления государственных и (или) муниципальных услуг, в форме электронных документов».

Однако, как показывает анализ постановлений Правительства РФ, в связи с тем, что отсутствуют четкие отличия между формами актов, их содержание не всегда соотносится с наиме-

1Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. ¹ 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

2Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. ¹ 1009 «О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации функций по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля».