Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 151

лирования отношений, основываясь на поставленных целях и предмете правового акта.

К сожалению, действующий механизм принятия государственных решений в форме правовых актов не создает механизмов для изучения альтернативных способов регулирования или составления прогнозов их последствий. Исключения составляют случаи, когда в решении отдельных вопросов заинтересованы различные политические силы, конкурирующие организации, противоборствующие институты. Тогда дискуссии в ходе принятия решений приобретают публичный характер, привлекаются общественные организации, научные и профессиональные сообщества, рассматриваются различные точки зрения.

Однако при регулировании значимых государственных решений в целях соблюдения публичных интересов и во избежание коррупционных интересов необходимо не только создать эффективные механизмы общественного мнения, но и наладить взаимодействие со всеми субъектами конституционного партнерства.

Например, следовало бы учитывать мнения экспертов при принятии Федерального закона от 30 декабря 2008 г. ¹ 312-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части обязательной перерегистрации обществ с ограниченной ответственностью до 1 января 2010 г. Специалисты в свое время предупреждали о ничтожно коротком сроке, отведенном для перерегистрации. В связи с этим фирмы, оказывающие услуги по перерегистрации, получили дополнительную весьма значительную прибыль, а Государственная Дума РФ вынуждена рассматривать законопроект о переносе окончания срока перерегистрации.

Поэтому для формирования всеобъемлющего подхода, предусматривающего различные нюансы государственного регулирования в конкретной сфере, целесообразно внедрить в процедуру разработки правовых актов механизмы, позволяющие привлекать экспертов, организовывать публичные слушания, консультации с общественными организациями. В процессе разработки решений и создания правового акта необходимо вовлечение всех заинтересованных сегментов общества, особенно тех, которые могут быть затронуты изменением правового регулирования.

Опираясь на общественное и экспертное мнения, из представленных предложений следует выбирать оптимальный способ правового воздействия. Выбор варианта должен быть аргументирован по итогам консультаций и результатов анализа расходов и доходов. Разработчиками правового акта должны быть представлены мотивированные доводы, обосновывающие необходимость принятия именно предложенного варианта правового регулирования.

При выборе альтернатив необходимо учитывать проработанные прогнозные сценарии и методы моделирования. Использование прогнозных сценариев дает возможность понять, ради какого результата принимается конкретное решение. Прогноз позволяет оценить инновационный потенциал проекта правового акта, осмыслить возможные препятствия на пути его исполнения. Моделирование способов исполнения предложенного сценария предупреждает о возможных негативных последствиях, а также указывает на возможные побочные эффекты.

Таким образом, во избежание негативных или нежелательных последствий, косвенных или незапланированных эффектов в результате правового регулирования необходимы разработка механизмов общественной экспертизы, проведение государст- венно-общественных консультаций и общественного мониторинга на ранних стадиях подготовки и принятия решений, а также обеспечение публичности принятых решений.

Кроме того, особого внимания при разработке правового акта требует исследование вопроса о наличии внутрисистемных связей между проектом акта и существующей правовой системой. Особенно актуален данный вопрос при принятии комплексных правовых актов, затрагивающих одновременно различные сферы жизнедеятельности общества.

В последнее время правотворчество сталкивается с необходимостью регулировать сложные, многогранные явления и процессы, которые затрагивают разнообразные правоотношения и различные отрасли права. Иногда подобные институты являются предметом регулирования нескольких правовых актов.

Ярким примером является Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. ¹ 14-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О связи», который ввел обязательную регистрацию сетей электросвязи. Срок окончания государственной регистрации — до 1 января 2010 г. Однако на федеральном уровне до сих пор не

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 153

приняты все необходимые подзаконные правовые акты, в связи с чем получить регистрацию практически невозможно. В результате у контролирующих органов создается легальная возможность штрафовать и приостанавливать деятельность по оказанию услуг связи.

Поэтому при разработке отдельных механизмов регулирующего воздействия, направленных на решение комплексных задач, целесообразно определить место правового акта в системе законодательства, его соотношение с действующими правовыми актами. Подобный анализ позволит своевременно выявить необходимость принятия дополнительных правовых актов и воздействовать на предмет регулирования системно.

3. Оценка регулирующего воздействия должна включать изу- чение возможных правовых, экономических, социальных, экологических и других последствий реализации выбранной модели правового регулирования. В целом все последствия принятия правового акта можно разделить на две группы.

Первая — запланированные последствия. Это собственно результат, ради которого принимался правовой акт.

Вторую группу составляют незапланированные (т.е. косвенные) последствия, которые в свою очередь могут быть как позитивными, так и негативными.

Методы правового регулирования предопределяются желаемым результатом, т.е. запланированными последствиями. В связи с этим, прежде чем отдавать предпочтения какому-либо способу государственного регулирования, необходимо максимально четко сформулировать поставленные задачи. Затем, после выбора конкретной модели правового регулирования, следует установить возможные косвенные последствия и определить их соци- ально-экономическое значение.

Учитывая определенную тенденциозность и заинтересованность разработчиков проекта правового акта, целесообразно привлекать сторонних экспертов и специалистов для проведения соответствующего анализа и экспертиз. Экспертиза необходима, прежде всего, для оценки проектов правовых актов с точки зрения их законности, эффективности, целесообразности и справедливости.

Существующий механизм издания правовых актов предусматривает проведение отдельных экспертиз. Речь идет о юриди- ческой è лингвистической экспертизах, проводимых юридически-

ми службами органов исполнительной власти. Однако эти экспертизы нельзя назвать независимыми.

В качестве независимых экспертиз отчасти можно рассматривать процедуры согласования проекта правового акта с заинтересованными органами исполнительной власти. В ходе таких согласований могут быть выявлены результаты или последствия, не запланированные разработчиками, а сам проект правового акта может быть доработан.

Как правило, при подготовке управленческих решений особое внимание уделяется регулирующему воздействию правовых актов, затрагивающих вопросы финансирования из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов. Эти нормативные правовые акты нуждаются в обязательном заключении соответствующего уполномоченного органа исполнительной власти. Например, такое требование установлено в отношении нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, постановлений Правительства РФ, Указов Президента РФ.

Экспертиза правовых актов с целью выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, внедренная в правоприменительную практику органов государственной власти, также является независимой.

Из рассмотренных обязательных видов экспертиз правовых актов очевидно, что основное внимание уделяется вопросам соответствия проекта акта действующему законодательству, принципу целесообразности, требованиям соблюдения компетенции государственных органов и должностных лиц, а также вопросам коррупции.

Однако без должного внимания со стороны государства остались многие другие последствия принятия управленческого решения, которые выявляются, например, в ходе социальной, экологической экспертизы проектов правовых актов. Правовой акт может быть полноценным только тогда, когда учитываются его системные последствия во всех сферах жизнедеятельности людей.

Ввиду этого для прогнозирования последствий принятия правовых актов целесообразно проводить иные виды экспертиз, не только предусмотренные законодательством в качестве обязательных; привлекать экспертов-практиков; использовать науч- ную и общественную экспертизу.

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 155

Например, проводить экспертизы:

ξв области реализации прав и свобод граждан с участием уполномоченных по правам человека,

ξв области труда с участием профсоюзов,

ξв области здравоохранения, экологии — при участии специальных органов, осуществляющих полномочия в данных

сферах.

Однако во многих случаях при принятии управленческого решения, оказывающего серьезное воздействие на жизни людей, необходимо использовать научные знания, подкрепленные глубокими исследованиями и анализом.

Научная экспертиза регулирующего воздействия правовых актов представляет собой специальное исследование, проводимое учеными и специалистами с целью оценки качества принимаемых правовых актов и выявления возможных последствий их принятия и действия.

Важная роль научной экспертизы состоит в том, что она наиболее эффективно позволяет выявить возможные позитивные и негативные социальные, экономические, экологические, правовые и другие последствия принимаемых правовых актов.

Научная экспертиза направлена на обеспечение высокого качества, обоснованности, законности и своевременности правовых актов. Поэтому привлечение научных экспертов к анализу проектов правовых актов и их последствий важно не только в комплексных и сложных случаях, но и при принятии текущих правовых решений.

Однако в процессе принятия управленческого решения необходимо привлекать не только профессиональных специалистов, но и граждан, интересы которых в той или иной степени затрагиваются. Этому способствует проведение общественных экспертиз.

Общественная экспертиза правовых актов представляет собой систему действий и решений, направленных на установление соответствия проектов правовых актов правам и законным интересам людей, определение оптимальных способов регулирующего воздействия на общественные отношения.

4. Непосредственный результат оценки регулирующего воздействия виден благодаря анализу предполагаемых выгод и издержек от реализации правового акта регулирования. Прежде чем окончательно выбрать конкретный способ регулирующего

воздействия и вид правового акта, следует соотнести планируемый результат с возможными затратами на его достижения. От этого соотношения зависит характер регулирующего воздействия правового акта.

На практике данная задача практически не выполняется. Это происходит по ряду причин, однако действительно значимой представляется только одна — проблема измерения возможных выгод и издержек (отсутствие унифицированной единицы измерения). Так, например, правовой акт может быть направлен на обеспечение реализации прав граждан, создание благоприятных условий для культурного развития личности. Очевидно, что планируемая выгода будет иметь не материальный характер, а духовный, однако издержки, связанные с принятием такого рода правового акта, будут прежде всего материальными. Поэтому возникают сложности соотношения полученных данных.

Тем не менее, в большинстве случаев анализ приобретаемых выгод и затрат вполне можно провести. Характер благ, получаемых от принятия правового акта, может быть различен как по объему, так и по качеству. Анализ издержек показывает, что все затраты могут быть сгруппированы следующим образом:

ξиздержки принятия правового акта (соблюдение процедуры) и приведение в соответствие с ним действующего законодательства (особенно если акт принят по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ);

ξзатраты на исполнение правового акта (перераспределение ресурсов, создание институтов, механизмов реализации новых норм);

ξзатраты на обеспечение соблюдения нормативного правового акта (контроль за исполнением акта, применение превентивных мер и мер принуждения).

Иногда простой подсчет государственных затрат на приведение законодательства в соответствие с вновь принятым правовым актом может свидетельствовать о его необоснованной или весьма высокой стоимости. Например, с 1 января 2008 г. завершился переходный период действия Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В целях реализации данного Закона в полном объеме субъектами Российской Федерации принято более 7300 нормативных правовых

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 157

актов. Если издержки на принятие и реализацию правового акта превышают запланированную выгоду, то его регулирующее воздействие может быть сведено к нулю.

5.Особое значение при оценке регулирующего воздействия правового акта имеет предопределение возможных препятствий достижения поставленного результата. Изначальная оценка регулирующего воздействия правового акта может быть искажена множеством факторов, которые должны быть предусмотрены. Поэтому на этапе принятия правового акта необходимо определить, какие обстоятельства могут препятствовать достижению запланированного эффекта от регулирующего воздействия.

В качестве таких факторов можно назвать:

ξ излишне широкое предоставление права на усмотрение; ξ избыточные административные барьеры; ξ нарушение компетенции органов государственной власти;

ξ отсутствие санкций или их недостаточность; ξ коррупцию; ξ правовой нигилизм; и др.

Все эти и многие другие факторы способны существенно снизить эффект регулирующего воздействия правового акта или же вообще повлечь новые проблемы.

6.Оценка регулирующего воздействия должна быть направлена на предотвращение конъюнктурного принятия правовых актов.

Следует обратить особое внимание на то, что регулирующее воздействие правовых актов во многом обусловлено волей политических сил. В действительности выбор способов и механизмов регулирования определяется не только экономической или социальной целесообразностью, но и соотношением сил на политической арене. Это особенно заметно, когда речь идет не о формировании нового правового регулирования, а об отмене или изменении прежнего способа воздействия. Зачастую происходит столкновение политических взглядов, так как в рамках действующего правового регулирования формируются группы, организации, заинтересованные в сохранении существующей модели. Поэтому для создания стабильного правового развития необходима государственная стратегия, препятствующая принятию сиюминутных решений.

Формирование государственной стратегии правового регулирования зависит от многих факторов. Зачастую нормы, препят-

ствующие повышению качества жизни и качества управления, продолжают действовать из-за того, что их отмена связана с существенными издержками. Это так называемый «эффект зависимости от траектории предшествующего развития».

Именно поэтому государство сталкивается с проблемой реформы регулирования, заключающейся как в отмене устаревших и неэффективных регулирующих норм, так и в создании новых механизмов, повышающих качество государственного управления.

Однако не стоит ограничиваться только наличием правовых норм и надеяться, что существование законодательно закрепленного порядка будет служить правовым регулированием тех или иных отношений и явлений. Само по себе право или (в узком смысле) законодательство оказывает формальное регулирующее воздействие. Без применения норма права безжизненна.

Для реального достижения запланированных результатов необходим целый комплекс мер. Прежде всего, следует обеспечить должную правоприменительную практику.

Во-первых, это нормативные меры гарантий реализации положений законодательства — границы ответственности.

Во-вторых, организационные меры — информационное сопровождение, пропаганда, воспитание правосознания, а также создание субъектов, уполномоченных обеспечивать реализацию норм права.

В-третьих, сюда относятся финансовые и материальные меры. Рассмотрев основные элементы оценки и определения регулирующего воздействия правовых актов, необходимо отметить еще одну проблему, влияющую на результаты анализа, — определение взаимозависимой связи между принятием правового акта и произошедшими изменениями в конкретной сфере или правоотношениях, т.е. наличие зависимости эффективности управления и уровня жизни от конкретного правового акта. Речь идет об обнаружении корреляции между реальными изменениями в какой-либо отрасли или сфере и принятием регулирующего правового акта. Этому способствует проведение социо-

логических исследований.

Например, экономисты Центра экономических и финансовых исследований и разработок при содействии Всемирного банка провели опрос региональных чиновников (около 1500) о результатах административной реформы. По мнению 62% рес-

à ë à â à 7

Стадии разработки и принятия правовых актов

органов исполнительной власти

Практика разработки и принятия правовых актов управления позволяет выделить несколько стадий правотворчества, которые можно подразделить на два больших этапа: предпроектный, связанный с подготовкой к написанию проекта нормативного акта, и непосредственно этап разработки и принятия проекта, когда его обсуждают, принимают в соответствующем порядке, и он приобретает юридическую силу.

Представленные ниже стадии подготовки правового акта выделены весьма условно и направлены на то, чтобы отразить все возможные и наиболее важные моменты в работе над проектом. В зависимости от вида правового акта и от издавшего его органа некоторые из рассмотренных стадий могут отсутствовать или реализовываться в иной последовательности.

Первая стадия — выявление необходимости правового регулирования; постановка задач правового воздействия. Общественные отношения, которые нуждаются в правовом регулировании, могут быть выявлены ходе правоприменительной практики, либо в ходе изучения действующего законодательства, либо в результате исследования социально-экономической ситуации.

Иногда необходимость издания некоторых правовых актов предусмотрена действующим законодательством. Например, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 предусматри-

1 См.: Российская газета. 2004. 31 июля.