Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография
.pdf
3. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации |
41 |
снижению затрат, уменьшению межведомственных согласований. В отдельных случаях просматривается и территориальнорегиональный критерий создания министерств. Ярким примером служит Министерство регионального развития РФ, деятельность которого направлена на совершенствование федеративных отношений1.
Анализ нормативно-правовой базы, а также практики формирования структуры федеральных органов исполнительной власти демонстрирует отсутствие какого-либо научного подхода и объективных критериев при образовании органов исполнительной власти и разграничении компетенции между органами. Такой же позиции придерживается большинство авторов, разрабатывающих проблематику современной исполнительной власти.
В связи с этим необходимы научно обоснованная квалификация органов исполнительной власти на всех уровнях системы, выяснение и закрепление критериев их образования и определения их предметных сфер деятельности, компетенции и правового статуса в целом.
3.2. Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Конституцией РФ и действующим законодательством установлена иерархическая система органов исполнительной власти, работающая в рамках всей страны. В ее состав входят федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.
В соответствии с ч. 2. ст. 77 Конституции РФ пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, система органов исполнительной власти в Российской Федерации образуется и функционирует в соответствии с принципами федерализма, со- четания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном управлении.
1 Калинина Л.А. Особенности правового положения федеральных органов исполнительной власти на современном этапе.
42 |
I. Исполнительная власть в системе государственного управления |
|
|
|
|
Âнастоящее время в соответствии со ст. 5 Конституции РФ
âРоссийской Федерации образованы 83 субъекта. В составе Российской Федерации находятся: республики (21), края (9), области (46), города федерального значения (2), автономная область (1), автономные округа (4).
Конституция РФ самым общим образом определила основы образования исполнительных органов субъектов РФ. Согласно ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
На основании и во исполнение данной конституционной нормы принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с ним субъекты РФ формируют свои системы законодательств, устанавливающие общие принципы организации органов исполнительной власти.
Система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации выстраивается по аналогии с федеральной системой. Этот важный принцип позволяет обеспечить единство исполнительной власти на всех уровнях.
Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации устанавливается должность высшего должностного лица субъекта, которая одновременно может совмещаться с должностью руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта. Наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) определяется конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ.
Например, в Российской Федерации в настоящее время существуют следующие наименования должности высшего должностного лица субъекта РФ: губернатор, президент республики,
3. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации |
43 |
глава республики, председатель правительства, глава администрации, мэр.
В целях уточнения порядка определения субъектами Российской Федерации наименования должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации принят Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. ¹ 406-ФЗ «О внесении изменения в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»». Данный закон устанавливает, что наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства — Президента Российской Федерации. Федеральным законом предусматривается установление переходного периода сроком до 2015 г., в течение которого субъекты Российской Федерации смогут привести свое законодательство в соответствие с новыми требованиями федерального законодательства.
По состоянию на 1 августа 2012 г. следующие республики привели свое законодательство в соответствие с названным законом: Адыгея, Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская и Чувашская Республики. В данных субъектах Российской Федерации теперь применяется наименование высшего должностного лица — глава республики. Республикам Башкортостан, Дагестан, Саха (Якутия), Татарстан и Удмуртской Республике еще предстоит внести соответствующие изменения в региональные акты.
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обладает следующими полномочиями:
ξпредставляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей. При этом он вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации;
44 |
I. Исполнительная власть в системе государственного управления |
|
|
|
|
ξформирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации
èпринимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
ξпредставляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;
ξобеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти
èих территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
Высшее должностное лицо субъекта РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения.
Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий) обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации и не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.
В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
3. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации |
45 |
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ. Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом историче- ских, национальных и иных традиций субъекта РФ. Например, во многих республиках сформированы и действуют правительства, в отдельных областях функционируют администрации.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на их территориях.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, уча- ствует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физи- ческой культуры и спорта, социального обеспечения и экологии.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации:
ξосуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;
ξобеспечивает исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономичес- кого развития субъекта Российской Федерации для представления их высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
ξформирует иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
ξуправляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта
46 |
I. Исполнительная власть в системе государственного управления |
|
|
|
|
Российской Федерации, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
ξосуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с фе-
деральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.
Финансирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и возглавляемых им органов исполнительной власти осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, предусмотренных отдельной статьей.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Полномочия этих органов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, субъекты Российской Федерации обладают достаточно широкими полномочиями по формированию системы органов исполнительной власти, несмотря на то, что данный вопрос находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Органы исполнительной власти на региональном уровне организованы на основании таких же принципов, что и на федеральном уровне. Это позволяет создать единую систему органов и обеспечить их эффективное взаимодействие.
Ð à ç ä å ë II
Сущность правовых актов исполнительной власти и порядок их разработки
Ãл а в а 4. Понятие и основные характеристики правового акта исполнительной власти
Ãл а в а 5. Юридическая техника
èтребования, предъявляемые к правовым актам
Ãл а в а 6. Юридические технологии
в правотворческой деятельности органов исполнительной власти
Г л а в а 7. Стадии разработки и принятия правовых актов органов исполнительной власти
à ë à â à 4
Понятие и основные характеристики правового акта исполнительной власти
4.1. Правовой акт как форма реализации исполнительной власти
«Природа актов управления, их эффективность, пути оптимизации могут быть выяснены достаточно полно только с уче- том их принадлежности к управленческой деятельности и механизму правового регулирования»1.
Реализация государственного управления (исполнительной власти) осуществляется в определенных формах. Форма (от лат. forma — внешний вид) представляет собой какой-либо элемент установленного вида с определенными характеристиками, структурой, способами построения или проведения чего-либо. «Издание любого правового акта управления — одна из форм управленческой деятельности (установление или изменение правовых норм), отражающая ее характерные черты»2.
Поэтому для детального исследования государственного управления необходимо определить способы внешнего выражения его деятельности.
Использование понятий «форма государственного управления» и «форма реализации исполнительной власти» зависит от определения круга субъектов, осуществляющих государственное управление. Придерживаясь широкого подхода, к понятию государственного управления целесообразно применять термин «фор-
1Васильев Р.Ф. Акты управления (вопросы теории) // Межвузовский сб. науч. тр. Иваново, 1987. С. 8.
2Òàì æå.
4. Понятие и основные характеристики правового акта исполнительной власти |
49 |
ма государственного управления» или «форма реализации управленческой деятельности», так как помимо субъектов исполнительной власти государственное управление осуществляют иные субъекты, например, органы законодательной и судебной власти, государственные органы, должностные лица.
Государственная власть реализуется посредством многочисленных разнообразных действий, определяющих содержание власти, которые совершаются государственными органами и их должностными лицами в соответствии с компетенцией в различных формах.
Формы управления используются в целях реализации возложенных на государственный орган функций и задач, исполнения соответствующих полномочий. От правильного выбора формы управления, от компетентного сочетания различных форм деятельности зависят эффективность государственного управления, каче- ство принимаемых решений и результатов их исполнения.
Определение формы управления обусловлено прежде всего компетенцией конкретного органа, правовыми или нормативноправовыми предписаниями, устанавливающими порядок реализации соответствующих полномочий, поставленными задачами и желаемыми результатами. Игнорирование указанных оснований выбора формы управления может привести к нарушению принципов законности и целесообразности. Незаконные или нецелесообразные управленческие действия могут быть оспорены и отменены в установленном порядке.
Р.С. Павловский приводит следующее определение формы государственного управления: это «внешнее выражение содержания, рамки конкретных управленческих действий, совершаемых непрерывно органами государственного управления, служащими их аппарата»1.
Несмотря на большое количество существующих в литературе определений, практически все ученые сходятся в отношении подхода к формам государственного управления. Однако в науке не наблюдается такого же единства при определении видов форм государственного управления.
Р.Ф. Васильев пишет, что формы управленческой деятельности определяются как: способы выражения ее содержания; способы осуществления, проявления и выражения методов управ-
1 Öèò. ïî: Колокольцев А. Н. Административный договор как правовая форма управления // Право и политика. 2007. ¹ 9.
50 II. Сущность правовых актов исполнительной власти и порядок их разработки
ления; внешнее практическое выражение функций управления в конкретных действиях; внешнее организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата государственного управления; выделенные в самостоятельные группы родственные по характеру, одинаковые или сходные в своем внешнем проявлении действия; системы внутренне взаимосвязанных способов осуществления функций государственного управления; и т.д.1
Таким образом, в большинстве определений прослеживается общий подход, состоящий в том, что формы управленческой деятельности рассматриваются как ее внешнее выражение.
«В науке предложено несколько классификаций форм ис- полнительно-распорядительной деятельности, каждая из которых, в той или иной степени отличаясь от других классификаций, по-своему верно подчеркивает особенности тех или иных действий исполнительного характера»2.
При классификации рассматривают следующие формы: издание нормативных актов управления и их применение, установление норм права, применение норм права, издание индивидуальных актов управления, издание административных актов, издание актов управления, совершение иных юридически зна- чимых действий, правовые акты, акты советского государственного управления, организационная работа, проведение непосредственных организационных мероприятий, осуществление об- щественно-организационной деятельности, совершение матери- ально-технических действий, материально-технические операции, гражданско-правовые сделки, заключение договоров, меры непосредственного принуждения и т.д.3
И.И. Евтихиев выделяет следующие виды форм государственного управления: материально-технические действия, организационные мероприятия; гражданско-правовые сделки; меры непосредственного принуждения; акты государственного управления4. Данную классификацию подвергает критике Е. Старось-
1Васильев Р.Ф. Акты управления (понятие и юридические свойства). Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1980. С. 191—192.
2Новоселов В.И. Акты государственного управления и укрепление законности в
ÑÑÑÐ. Äèñ. … êàíä. þðèä. íàóê. Ì., 1965. Ñ. 8.
3Васильев Р.Ф. Акты управления (понятие и юридические свойства). С. 191—192.
4Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности. Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1948.