Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

ложение дел. Как верно и точно выразил эту мысль в стихах поэт Ф.И. Тютчев, «нам не дано предугадать, как слово наше отзовется».

Нейролингвистические технологии используют психологиче- ские и языковые методы для стимулирования у граждан положительного, с точки зрения закона, поведения. Эти технологии используют влияние, которое оказывает язык на программирование психических процессов, а также изучают, каким образом психические процессы и нервная система формируют наш язык

èязыковые шаблоны и находят в них отражение.

Âкачестве примера можно рассмотреть способы поощрения

èсоздания мотивации для формирования позитивного, правомерного поведения. Исполнение многих рекомендательных норм права не обеспечивается в законодательстве мерами принуждения.

Рекомендательные нормы предоставляют лишь возможность выбора определенных моделей поведения путем предложения неких ориентиров. Однако их исполнение может быть чрезвы- чайно важно для законодателя, при этом использование поощрительных или карательных мер не представляется возможным в связи с крайне высокими издержками. Поэтому законодатель при помощи языковых средств стремится заинтересовать и мотивировать субъектов отношений в совершении соответствующих действий, в определенном поведении.

Различный порядок построения слов в предложении заставляет фокусировать внимание на различных аспектах одной и той же информации. Например, фраза «ты сможешь делать все, что захочешь, если готов хорошо потрудиться для этого» способна внушить человеку желание достичь свободы действий. В ней на первом плане находятся предпосылки для сильнейшей мотивации, и только во второй части предложения содержится условие, позволяющее достичь желаемого результата. Если изменить порядок слов: «если ты готов хорошо потрудиться, ты сможешь делать все, что захочешь», то управляющее воздействие будет слабее, так как на первый план выходит обязанность, обременение, а не привлекательный результат. В такой форме предложение напоминает скорее попытку уговорить исполнить обязанность, чем позитивное утверждение, предоставляющее свободу выбора и манящее своей привлекательностью.

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 113

В отличие от нейролингвистических технологий информаци- онно-правовые технологии являются одними из самых широко распространенных, так как позволяют обрабатывать огромное количество данных и управлять ими.

Популярность этих технологий обусловлена стремительным

èдинамичным развитием отрасли информационных технологий. Информационно-правовые технологии создают возможность для хранения, учета, анализа, поиска, использования, распространения и передачи правовой информации на базе вычислительной

èинформационной техники, с широким применением информационных методов.

Рассмотрим более подробно используемые информационноправовые технологии.

Во-первых, это формирование и применение информационнопоисковых правовых систем, которые представляют собой специальный вид компьютерных баз данных, содержащих нормативные правовые акты и акты правоприменительной практики, комментарии экспертов, публикации ведущих ученых, образцы документов, а также международное законодательство и судебную практику. Яркими примерами являются такие информаци- онно-правовые системы, как «Гарант», «Консультант плюс», «Кодекс» и др.

Некоторые органы государственной власти разрабатывают свои правовые системы. Например, Научным центром правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации создана справочная правовая система «Эталон», Государственная Дума и Совет Федерации используют собственные правовые базы.

Использование широкодоступных информационно-правовых баз данных существенно упростило поиск и работу с нормативными правовыми актами. Если ранее для получения текста правового акта необходимо было обратиться в библиотеку, найти соответствующий выпуск Собрания законодательства Российской Федерации, то сегодня поиск необходимого документа в правовых базах составляет считанные секунды.

Во-вторых, создание информационно-правовых порталов, которые предоставляют не только правовую информацию, но и возможность обратиться напрямую к экспертам или к должностным лицам, в органы государственной власти, обсудить ак-

туальные темы, проинформировать об изменениях в законодательстве и т.д.

В-третьих, программное обеспечение, предназначенное для автоматизации юридической деятельности, которое позволяет вести учет клиентов, работы по делам в производстве юридического отдела, готовить документы, работать с юридической справоч- ной информацией.

В настоящее время разработаны специальные программы, позволяющие организовать претензионную и исковую работу, эффективно управлять договорной работой, быстро и грамотно оформить необходимые нотариальные документы, подготовить комплекты документов, представляемых в налоговые органы для государственной регистрации юридических лиц, и т.д.

В-четвертых, в деятельности органов государственной власти

èпрактике юридических организаций широко применяются автоматизированные системы управления. В частности, в интернете доступны автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД) Государственной Думы и автоматизированная система судебного делопроизводства. АСОЗД направлена на информационное обеспечение участников законодательного процесса: предоставление доступа к базе данных электронных документов и информационным материалам, которые принимаются и (или) находятся на рассмотрении в Государственной Думе.

Кроме того, в настоящее время стремительными темпами ведется создание и обеспечение единой информационной и телекоммуникационной инфраструктуры для органов государственной власти и органов местного самоуправления. Эта инфраструктура призвана обеспечивать повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, распространение информации и переч- ня информационных услуг, предоставляемых гражданам и хозяйствующим субъектам, формирование механизма общественного контроля за деятельностью органов государственной власти

èорганов местного самоуправления. В частности, на реализацию этой задачи была направлена Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002—2010)». В результате реализации данной программы получили дальнейшее развитие систе-

мы электронного документооборота, локальных информационных

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 115

сетей, использование электронной цифровой подписи, системы электронной торговли è ò.ï.

Активно используется также экспертиза правовых актов. Под экспертизой правовых актов понимается деятельность компетентных и квалифицированных лиц по исследованию формы и содержания правовых актов в целях определения их качества и выявления соответствия или несоответствия нормам законодательства и предъявляемым к ним требованиям. На сегодняшний день классификация экспертиз проектов правовых актов слабо разработана.

Можно выделить официальную экспертизу, которая проводится специально уполномоченными органами государственной власти, и частную (независимую), проводимую в неофициальном порядке организациями и частными лицами.

Официальную экспертизу также можно рассматривать как обязательную, так как органы государственной власти не могут не исполнять возложенные на них функции.

Независимая экспертиза проектов правовых актов — исследование проектов правовых актов, обнародованных через средства массовой информации либо официальные сайты органов государственной власти, проводимое гражданами, их объединениями или юридическими лицами за счет собственных или привлеченных средств. Независимая правовая экспертиза, как правило, является факультативной, не обязательной, добровольной.

В зависимости от видов правовых актов, выступающих в ка- честве объекта исследования, экспертизы можно сгруппировать следующим образом:

ξправовая экспертиза проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ, проводимая Министерством юстиции РФ (подп. 8 п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации);

ξправовая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам, проводимая Министерством юстиции РФ (подп. 17 п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации);

ξюридическая экспертиза муниципальных нормативных правовых актов, проводимая уполномоченным органом субъекта

Российской Федерации. Например, согласно п. 1 ст. 7 Закона г. Санкт-Петербурга от 3 декабря 2008 г. ¹ 752-138 «О регистре муниципальных нормативных правовых актов г. Санкт-Петербурга» юридическая экспертиза муниципальных нормативных правовых актов проводится Правительством г. Санкт-Петербурга.

По субъекту проведения экспертизы правовых актов можно выделить следующие виды. Правовая экспертиза, которая проводится:

ξюридическими службами государственных органов. В любом органе государственной власти в структуре имеется соответствующее подразделение, выполняющее функции юридической службы;

ξМинистерством юстиции Российской Федерации. По просьбе федеральных органов исполнительной власти Минюст России может осуществлять правовую экспертизу проектов разработанных ими ведомственных нормативных правовых актов;

ξэкспертными советами при органах государственной власти. Практически при каждом высшем органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации созданы эксперт- но-консультативные органы;

ξнаучными коллективами или с привлечением научной общественности (такими как Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ). Законодательными и исполнительными органами субъектов РФ широко используются опыт и знания специалистов различных юридических ВУЗов, например, Алтайского, Воронежского, Иркутского, Самарского государственных университетов и пр.;

ξгражданами, общественными объединениями и организациями.

По предмету проведения экспертизы правовых актов можно выделить следующие:

ξправовую;

ξюридическую;

ξлингвистическую;

ξполитологическую;

ξфинансовую;

ξкриминологическую;

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 117

ξантикоррупционную;

ξметрологическую;

ξэкологическую; и т.д.

Например, Закон г. Москвы от 8 июля 2009 г. ¹ 25 «О правовых актах города Москвы» устанавливает, что в зависимости от предмета исследования могут проводиться правовая, лингвистическая, антикоррупционная, экологическая, финансовая, криминологическая и иные виды экспертиз проектов правовых актов, а также комплексная экспертиза проектов правовых актов с участием лиц, обладающих познаниями в различных областях научного знания. Это далеко не полный перечень видов экспертиз, которые выделяются в законодательстве. Остановимся более подробно на их рассмотрении.

В научной литературе и в действующем законодательстве понятия «правовая экспертиза»1 è «юридическая экспертиза»2 â

основном используются как синонимы. Однако такая позиция не совсем правильная.

Так, юридическая экспертиза проводится с целью установления соответствия рассматриваемого законопроекта нормативным правовым актам более высокой юридической силы, а правовая экспертиза направлена на установление соответствия (или несоответствия) планируемого нормативного правового акта требованиям норм права, общественному интересу, социальным потребностям3.

Такой подход подтверждается изменениями, внесенными в отдельные правовые акты в связи с принятием Федерального закона от 17 июля 2009 г. ¹ 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Например, в Указе Президента РФ от 13 октября 2004 г. ¹ 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» и в постановлении Правительства РФ

1См., например: Положение о юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденное приказом Министра обороны Российской Федерации от 21 марта 1998 г. ¹ 100.

2См., например: приказ Министерства юстиции Российской Федерации от

29октября 2003 г. ¹ 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».

3Ñì.: Чухвичев Д.В. Законодательная техника. М., 2006. С. 93—95.

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 119

оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов1.

Кроме того, полномочия по проведению финансовой экспертизы проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти возложены на Счетную палату РФ. Она проводит экспертизу и по ее результатам готовит заключение в ответ на запросы Правительства РФ и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Криминологическая экспертиза представляет собой исследование и анализ правовых актов с целью оценки их возможного или реального влияния на преступность, установления последствий реализации этих актов с точки зрения законности и правопорядка.

Криминологическая экспертиза направлена на «предупреждение преступности с целью предотвращения совершения преступлений путем выявления возможных последствий криминогенного и антикриминогенного характера в результате применения нормативного правового акта»2.

Данная экспертиза должна проводиться субъектами, обладающими специальными познаниями и сведениями относительно объекта экспертизы.

В качестве предмета исследования криминологической экспертизы следует рассматривать не только проекты правовых актов, но и уже действующие правовые акты. «Негативное влияние на преступность нормативного правового акта может проявиться через значительный период времени после его принятия, например, в связи с постепенностью изменений социальной обстановки. И для того, чтобы это влияние выявить, очевидно, в ряде случаев потребуется специальное исследование. Поэтому применительно к нормативным правовым актам как объектам криминологической экспертизы не следует ограничиваться лишь

1Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. ¹ 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»; постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. ¹ 260 г. «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации».

2Осипова Е.С. Актуальность проведения криминологической экспертизы нормативных правовых актов. М., 2006. С. 7.

их проектами. В ряде случаев интерес для криминологической экспертизы могут представить и действующие акты»1.

На необходимость проведения криминологической экспертизы указывает В.В. Лунеев: «Без профессиональной комиссионной криминологической экспертизы с участием криминологов, юристов соответствующих отраслей права и других специалистов криминогенность и коррупциогенность нашего законодательства не преодолеть»2. В основном в науке и законодательстве наблюдается пересечение криминологической экспертизы с антикоррупционной.

Например, в п. 7 ч. 3 Указа Президента РФ от 28 октября 2005 г. ¹ 1244 «О межведомственных комиссиях Совета Безопасности Российской Федерации» сказано об организации проведения криминологической экспертизы отдельных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти по вопросам обеспечения общественной безопасности в целях выявления в них положений, способствующих коррупции.

Единого правового акта, посвященного установлению порядка проведения криминологической экспертизы на федеральном уровне, не существует. Вместе с тем в законодательных и иных правовых актах субъектов Российской Федерации криминологическая экспертиза нашла отражение.

Учитывая изложенное, было бы целесообразно на федеральном уровне нормативно установить порядок проведения обязательной криминологической экспертизы проектов законов и иных правовых актов органов государственной власти, имеющих важное социально-экономическое значение.

С 2009 г. на органы государственной власти возложена обязанность по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Порядок и проблемы проведения антикоррупционной экспертизы подробно рассмотрены в следующем параграфе.

Специфическими видами экспертиз являются метрологиче- ская è экологическая. Представляется, что объектом данных экс-

1 Кириллов Д. Понятие криминологической экспертизы // Законность. 2004. ¹ 6. С. 28.

2 Лунеев В.В. Социально-правовой контроль и предупреждение преступности // Проблемы социальной и криминологический профилактики преступлений в современной России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (18—20 апреля 2002 г.). Вып. 1. М., 2002. С. 150.