Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография
.pdf
4. Понятие и основные характеристики правового акта исполнительной власти |
51 |
цяк: деятельность по принудительному исполнению является определенной функцией государственного аппарата, для осуществления которой применяются различные формы, и именно поэтому действия по принудительному исполнению не могут считаться однородной группой1. Е. Старосьцяк подразделяет формы государственного управления на:
ξустановление общеобязательных норм;
ξиздание административных актов;
ξзаключение договоров;
ξосуществление общественно-организационной деятельности;
ξсовершение материально-технических действий2.
Ю.М. Козлов в качестве форм государственного управления предлагает рассматривать издание правовых актов либо деятельность, влекущую юридические последствия или имеющую юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные и т.д.), и правовые договоры3.
Ю.Н. Старилов4 указывает на то, что «германскими учеными выделяются следующие формы управления:
1)правотворчество (постановления, уставы, административные предписания);
2)административные акты;
3)публично-правовые договоры;
4)простое административное действие;
5)частноправовая административная деятельность (например, предоставление субсидий)»5.
Кроме того, он предлагает разграничить публично-правовые
èчастноправовые формы осуществления управления. В рамках публично-правовых форм им выделяются нормоустановление, установление волеизъявления и реальные административные акты.
Наиболее общей классификацией форм государственного управления, с которой соглашаются многие авторы, выступает разделение их на правовые и неправовые формы.
1 Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1960. С. 28—29.
2Òàì æå. Ñ. 16.
3Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 247—250.
4Ñì.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 426—427.
5Ñì.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие. С. 135—492.
52II. Сущность правовых актов исполнительной власти и порядок их разработки
Âкачестве правовых форм государственного управления в литературе выделяются следующие:
1) издание нормативных правовых актов;
2) издание ненормативных и индивидуальных правовых актов;
3) заключение публично-правовых договоров (административных договоров, международных соглашений);
4) совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (проведение государственной регистрации, составление протоколов, проведение проверок или обследований, выдача разрешительных документов)1.
Ê неправовым формам государственного управления относятся: 1) осуществление организационных действий (реализация информационных функций, проведение заседаний, совещаний); 2) выполнение материально-технических действий (обеспе- чение материалами, техникой и другими средствами, осуществ-
ление делопроизводства.
Âкачестве отличительных признаков правовых форм управления от неправовых форм управления различными авторами выделяются следующие:
ξ установление формы управленческой деятельности нормативным правовым актом;
ξ связь с прямым осуществлением полномочий конкретного государственного органа;
ξ наличие юридического волеизъявления властного субъекта; ξ юридическое содержание управленческой деятельности; ξ наличие юридических последствий управленческой дея-
тельности; Рассмотрим более подробно предложенные признаки, отли-
чающие правовые формы управления от неправовых форм управления.
А.П. Алехин приводит следующее определение формы деятельности органов исполнительной власти: это внешнее выражение видов их действий, предусмотренных нормами админист-
1 Ñì.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 426—427; Остапенко И.А.
Административный акт и административный договор как правовые формы государственного управления: Монография. Волгоград: Изд-во Волгоград. ин-та экономики, социологии и права, 2010.
4. Понятие и основные характеристики правового акта исполнительной власти |
53 |
ративного права, совершаемых в целях осуществления возложенных на них задач, функций и полномочий1.
Установленную нормативным правовым актом форму управления, как правило, рассматривают в качестве правовой, одновременно указывая, что формы управления, которые не урегулированы нормативно, являются неправовыми. Однако данное утверждение верно не во всех случаях. Отдельные неправовые формы управления находят регулирование в нормативных правовых актах. Например, постановление Правительства РФ от 4 апреля 2000 г. ¹ 303 «Об утверждении Правил расследования авиационных происшествий и инцидентов с экспериментальными воздушными судами в Российской Федерации» предусматривает следующие организационные формы управленческой деятельности, которые не могут рассматриваться в качестве правовых: «организация в установленном порядке проведение поисковых и аварийно-спасательных работ», «прибывает на место происшествия с целью определения необходимости принятия дополнительных мер» и др. Вместе с тем правовые формы могут быть вообще не урегулированы с правовой точки зрения, на практике зачастую встречаются пробелы в праве.
Правовые формы управления всегда связаны с осуществлением органами государственной власти и органами местного самоуправления властных полномочий правоустановительного, правоприменительного, регулятивного и правоохранительного характера2. Вместе с тем следует отметить, что не всегда использование правовых форм управления связано с реализацией властных полномочий в рамках предметов ведения, возложенных на конкретный орган. Осуществление властных полномочий в перечисленных формах государственного управления может быть направлено на обеспечение внутреннего управления, осуществление внутриорганизационных или внутриаппаратных действий. В ка- честве примера можно привести работу кадровых служб государственных органов, которая отвечает всем признакам правовых форм управления (нормативно установленная, носит правоприменительный характер, наличие властного волеизъявления), но не связана с реализацией прямых функциональных задач и обязанностей государственного органа.
1Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М.: Зерцало-М, 2005.
2Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2009. С. 427.
54II. Сущность правовых актов исполнительной власти и порядок их разработки
Êнеправовым формам относятся внешнее выражение в управленческой деятельности, которая направлена на обеспечение го- сударственно-властных полномочий.
Наличие властного волеизъявления характеризует любой вид управленческой деятельности. Отличие правовой формы управления заключается в том, что властное волеизъявление носит юридический характер, что предопределяет юридическое содержание самого управления.
Правовые формы всегда влекут четко выраженные юридиче- ские последствия, потому они в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления1. Наличие юридических последствий как отличительной признак обусловливается правовым характером управленческой деятельности и значением данной деятельности в качестве либо юридических фактов, либо доказательств в судебном процессе, либо регулятора общественных отношений. Неправовые формы управления тоже порождают определенные последствия, но они не носят юридического характера.
Таким образом, правовыми формами управления являются действия государственного органа в пределах его компетенции, юридически оформленные в соответствии с установленными требованиями, содержащие властное волеизъявление и влекущие юридические последствия, т.е. обладающие свойствами юридического факта.
Важнейшей формой реализации управленческих действий являются правовые акты. «Издание разнообразных актов управления составляет важную сторону исполнительно-распоряди- тельной деятельности, и в настоящее время это — наиболее действенный и широко применяемый инструмент управления в повседневной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации»2. Акты управления как главное средство выражения и реализации конкретных государственно-властных полномочий по управлению оказывают большое влияние на все другие средства управления, в значительной мере предопределяют их, степень их использования3. Большинство управленческих
1Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 247—250.
2Абдурахманов А.А. Правовые акты управления в механизме административноправового регулирования общественных отношений. Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2005. С. 7.
3Васильев Р.Ф. Акты управления (вопросы теории) // Межвузовский сборник научных трудов. Иваново, 1987. С. 6.
4. Понятие и основные характеристики правового акта исполнительной власти |
55 |
решений находят выражение в форме правовых актов. С ними связаны использование всех средств государственного управления, осуществление важнейших задач государства, а также функций государственных органов и их должностных лиц. Правовыми актами создаются все органы государственной власти, определяются их задачи, функции, компетенция, порядок деятельности. В связи с этим представляется актуальным и целесообразным детально исследовать сущность и природу правовых актов.
4.2.Историческое развитие подходов
êопределению понятия правового акта
Для определения такой формы управленческой деятельности государственных органов, как правотворчество, используются различные термины и понятия, например: акты управления, административные правовые акты, правовые акты органов управления, акты органов исполнительной власти, акты государственной администрации. Такое многообразие в использовании указанных терминов обусловлено рядом причин. Прежде всего, употребление понятий «административный акт», «акт управления», «акт органа исполнительной власти» связано с историческим развитием научных подходов к подзаконному правотворчеству.
Прежде чем перейти к рассмотрению различий указанных терминов, остановимся на определении их содержания.
В трудах дореволюционных авторов можно выделить два основных подхода к определению административных актов. Первый состоит в отграничении их от законодательных и судебных актов. Такого подхода придерживались Н.И. Лазаревский, В.В. Ивановский, Н.М. Коркунов и др.
Так, В.В. Ивановский полагал, что правовые акты управления «представляют собой государственные нормы, исходящие от административных установлений, в противоположность законодательным и судебным; в таком виде, как исполнение или осуществление закона»1.
Н.И. Лазаревский указывал, что те государственные акты, в которых народное представительство не участвует, есть акты
1 Ивановский В.В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). Казань, 1911. С. 125.
56 |
II. Сущность правовых актов исполнительной власти и порядок их разработки |
|
|
|
|
подзаконные, подчиненные праву, а не стоящие над ним. Административные акты — это такие акты, которые издаются помимо народного представительства1.
Н.М. Коркунов писал: «За выделением дел, подлежащих разрешению в законодательном порядке, вся остальная сфера непосредственного действия верховной власти составляет сферу правительственной деятельности».
Второй способ определения административных актов состоит в указании на юридическое содержание акта. А.И. Елистратов указывал, что «под именем административного акта понимается акт управления, направленный на установление, изменение или прекращение конкретных юридических отношений или состояний»2.
А.И. Елистратов проводит разграничение понятий административного акта — по свойству осуществляемых органами юридических функций, и актов управления — по характеру ведомства государственных учреждений. Таким образом, им по материальным свойствам выделяются административные акты, а по формальным — акты управления.
Использование Н.И. Лазаревским термина «административный акт» обусловлено тем, что он осознанно употребляет понятие «административные органы» взамен понятия «органы исполнительной власти». По его мнению, термин «исполнительная власть» не передает существа той деятельности государственных органов, которая не относится к области, не входящей ни в законодательство, ни в суд. В эту деятельность повсеместно входит осуществление административными органами целого ряда задач, где государственная власть действует в пределах закона, не исполняя его постановления, а совершенно свободно сама, намечая и свои задачи, и пути к их осуществлению. Поэтому термин «исполнительная власть» в настоящее время вообще должен быть отставлен как не отвечающий существу дела, и он обыкновенно заменяется другим, а именно — «административная власть», административная деятельность государства3.
Такой же позиции придерживается Н.М. Коркунов. По его мнению, законодательные акты как высшая, последняя форма
1Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1: Конституционное право. СПб., 1908. С. 54.
2Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 152—167.
3Лазаревский Н.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 129.
4. Понятие и основные характеристики правового акта исполнительной власти |
57 |
проявления государственной власти служат общим мерилом всей государственной деятельности. Это дало повод видеть в управлении только исполнение законов. Но помимо этого в деятельности правительства постоянно встречаются такие случаи, которые совершенно индивидуальны, никогда не повторяются. Поэтому управление никак нельзя свести к просто пассивному применению готовых общих правил. Напротив, оно предполагает значительную долю самостоятельной творческой деятельности и инициативы1.
Правительство, кроме исполнения законов, самостоятельно осуществляет задачи государственного управления, вовсе не урегулированные законом, и само устанавливает в форме указов (Decret, Ordonance, Verordnung) общие правила, в том числе и юридические нормы2.
В связи с этим, с одной стороны, акты управления могут представлять собой либо только исполнение велений закона, применение его к частному случаю, определение подробностей порядка его исполнения. В таком случае мы будем иметь дело с чисто исполнительными актами.
С другой стороны, акты управления могут быть совершенно независимы от закона, представлять собой проявление самостоятельной инициативы правительственной власти. В отличие от исполнительных эти акты называются самостоятельными указами èëè распоряжениями.
Таким образом, под термином «исполнительный акт» Н.М. Коркунов понимает правоприменительный акт, направленный на реализацию положений закона.
Наконец, по содержанию указы подразделяются на юриди- ческие (Rechtsverordnundeg) и административные (Verwaltungsverordnungen), в зависимости от того, устанавливаются ли ими юридические нормы или нормы технические.
Н.М. Коркунов поясняет, что, поскольку власть подчиненного управления условна и ограничена, то и общие правила администрация может устанавливать только в пределах данных ей верховным управлением полномочий. Поэтому и общие правила администрация устанавливает только технические. Для того чтобы административный орган мог установить своим указом юри-
1 Коркунов Н.М. Государственное право. Т. II. Часть Особенная. СПб., 1909. С. 222.
2 Òàì æå. Ñ. 10.
58 |
II. Сущность правовых актов исполнительной власти и порядок их разработки |
|
|
|
|
дическую норму, ему необходимо специальное на то полномо- чие от верховного управления.
Другими словами, указы, издаваемые администрацией по общему правилу, могут быть только техническими, и лишь в силу специального на то полномочия — указами юридическими.
Интересным представляется подход к понятию административного акта, представленный А.И. Елистратовым и Н.М. Коркуновым: административный акт может быть либо односторонним выражением воли должностных лиц, либо соглашением между должностными лицами и гражданами.
Н.М. Коркунов полагает, что распоряжения могут представлять односторонние веления власти, или веление, обусловленное желанием того, к кому относится. Таковы назначение должностных лиц, дача концессий, разрешение действий, не допускаемых без особого дозволения власти.
Распоряжения второй категории представляют собой род двусторонней сделки. Некоторые видят в них даже договор. Например, А.И. Елистратов из родового понятия юридического акта выделяет две разновидности: публично-правовые акты и частноправовые сделки. По его мнению, «публично-правовые акты могут быть выражением воли должностных лиц или граждан, или известным соглашением между должностными лицами и гражданами»1.
Но Н.М. Коркунов считает, что это не совсем верно. «Договор предполагает свободное соглашение двух разных независимых воль. А тут государственная власть обусловливает только отдельные свои акты наличностью желания заинтересованных лиц, но все же остается властью, стоящей над ними. Поэтому, с одной стороны, здесь предполагается просьба, с другой — соизволение. (Совершенно иначе складываются взаимные отношения казны и частных лиц в гражданских сделках с казной. Там частное лицо не просит, а предлагает; казна не соизволяет на его просьбу, а договаривается с ним как с равным.)2
Современное представление об административном акте или об акте управления состоит в том, что они представляют собой властное волеизъявление субъекта публичного управления, принимаемое в одностороннем порядке. Это общий, единый подход, который закрепился в науке. В настоящее время в научной
1Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 157.
2Коркунов Н.М. Óêàç. ñî÷.
4. Понятие и основные характеристики правового акта исполнительной власти |
59 |
литературе не указывается на то, что административный акт или акт управления может быть в форме соглашения между должностным лицом и гражданами.
В административном праве активно используется понятие публично-правового договора, под которым подразумевается соглашение между участниками публично-правовых отношений, обладающими властными полномочиями. Примерами могут служить административные договоры, международные соглашения, договоры о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, или о перераспределении полномочий между государственными органами. В частности, Ю.А. Тихомиров указывает, что противоположная сторона в публично-правовом договоре может иметь иной статус, но она всегда является носителем некоторых властно-регулирующих функций (государственные корпорации и т.п.) или выразителем общественных интересов (территориальное, профессиональное и иное самоуправление)1. Таким образом, публично-правовые соглашения возможны тогда, когда обе стороны наделены определенными властными полномочиями.
Проведенный анализ позволяет наиболее общим образом установить различия в употребляемых дореволюционными авторами терминах.
Так, понятия административного акта и акта управления практически совпадают по своему содержанию. Многие авторы используют их как равнозначные. Однако А.И. Елистратов предлагает использовать термин «административный акт» для определения функций государственного органа (материальное свойство), а термин «акт управления» — для указания характера ведомства (формальное свойство). Представляется, что такое разграничение во многом излишне, так как зачастую функции государственного органа взаимозависимы.
Из понятия актов управления Н.М. Коркунов и Н.И. Лазаревский выделяют термин «акты исполнительные» и «указы и распоряжения». Под исполнительными понимаются акты, основанные и направленные на исполнение законодательных норм. Широкого распространения в дореволюционной литературе данный термин не получил, так как многие авторы придерживались мнения, что он не отражает всего существа реализуемой государственными органами деятельности.
1 Тихомиров Ю.А. Современное публичное право. М.: Эксмо, 2008. С. 279.
60II. Сущность правовых актов исполнительной власти и порядок их разработки
Âто же время в противоположность исполнительным актам выделяются акты «самостоятельные», «инициативные», т.е. изданные не на основе указания закона, а в силу жизненной необходимости. К таким актам Н.М. Коркунов относит указы и распоряжения. В свою очередь, указы подразделяются им на юридические (т.е. в современной терминологии — нормативные акты) и административные (т.е. устанавливающие технические нормы, — ненормативные акты).
Из проведенного исследования видно, что в работах дореволюционных авторов были заложены основные подходы к понятию актов управления, которые получили распространение в более поздних трудах.
Âдореволюционных трудах по административному и государственному праву использовался преимущественно термин «административный акт», и в меньшей степени для обозначения «самостоятельного, независимого» правотворчества применялось понятие «акта управления».
Âсоветской литературе прочно закрепилось употребление термина «акт управления». В СССР важнейшей правовой формой реализации исполнительно-распорядительных полномочий органов государства признавались акты управления. Использование в Конституции СССР 1936 г., 1977 г. и советском законодательстве понятия органов государственного управления и отсутствие разделения государственной власти на исполнительную, законодательную и судебную ветви обусловили употребление именно терминов «акты управления» или «акты органов управления». Об этом свидетельствует изданная в тот период научная литература1.
Одна из наиболее интересных работ того периода — диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук И.И. Евтихиева «Виды и формы административной деятельности». В данном исследовании акты советского государственного управления признаются главнейшей формой административной деятельности.
По мнению автора, акты управления выступают более широким понятием, чем административный акт, который, однако,
является основной формой осуществления административной
1 Акты управления (вопросы теории) // Межвуз. сб. науч. тр. / Под ред. Р.Ф. Васильева. Ивановский гос. ун-т, 1987; Васильев Р.Ф. Акты управления. М., 1987.