Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография
.pdf4. Понятие и основные характеристики правового акта исполнительной власти |
81 |
РФ и Правительства РФ, а также акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
2. Наиболее распространенный способ вступления в силу правового акта — истечение определенного срока с момента его официального опубликования.
Âч. 3 ст. 15 Конституции РФ содержится требование, специально обращенное к правоприменителям: «Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
Âсоответствии с названным Указом Президента РФ ¹ 763 официальным опубликованием актов Президента РФ и актов Правительства РФ считается публикация их текстов в «Российской газете» или в Собрании законодательства Российской Федерации.
Однако, несмотря на такую четкую регламентацию, на практике часто возникают проблемы с определением даты первого официального опубликования нормативных правовых актов. Например, в деле о проверке конституционности ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах» перед Конституционным Судом РФ был поставлен вопрос об определении даты первого опубликования.
По этому делу Конституционный Суд РФ 24 октября 1996 г. вынес постановление ¹ 17-П, в п. 6 мотивировочной части которого подчеркивается, что дата опубликования акта в Собрании законодательства Российской Федерации не может считаться днем обнародования акта, если эта дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в пе- чать, поскольку с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами.
«Российская газета» выходит в свет каждый день, поэтому, как правило, дата официального опубликования определяется по данному печатному изданию.
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.
82 |
II. Сущность правовых актов исполнительной власти и порядок их разработки |
|
|
|
|
Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования.
3.В некоторых случаях начало действия правовых актов наступает в момент их официального опубликования. В отношении правовых актов федеральных органов исполнительной власти такой способ вступления правовых актов в силу неприменим, так как законодательством предусмотрен иной порядок.
Исключение могут составлять акты, в которых такой порядок вступления в силу прямо предусмотрен, однако это является иным самостоятельным способом определения начала действия акта.
С момента опубликования могут начинать действовать акты субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, которые самостоятельно вправе определять порядок вступления актов в силу.
4.Время вступления правового акта в действие может быть указано в нем самом или в ином правовом акте. В правовом акте может быть указана конкретная дата или определенные обстоятельства, события, с наступлением которых связывается момент вступления акта в силу.
Сроки вступления правовых актов в законную силу существенно различаются. Это вполне объяснимо, так как издаваемые акты сами по себе весьма различны. Начальный момент действия закона может быть сознательно отсрочен ввиду важности и сложности закона1. Более сложные или важные правовые акты нуждаются в установлении длительного срока для их изучения и ознакомления с ними.
5.В отдельных случаях правовые акты не публикуются, а рассылаются определенным государственным органам и организациям для доведения до сведения лиц, на которых распространя-
1 Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Вып. 2. М., 1911. С. 400.
4. Понятие и основные характеристики правового акта исполнительной власти |
83 |
ется их действие. Такие акты вступают в силу с момента их получения этими органами, если в самих актах не указан иной срок или порядок введения их в действие.
Таким образом, действие правового акта — это определяемая государством возможность применения его в качестве обязательного предписания1.
Регулирующая сила правовых актов напрямую зависит от их юридической силы.
Юридическая сила — это свойство нормативного акта, заключающееся в его возможности быть регулятором правоотношений вследствие соблюдения правил о компетенции принявшего (издавшего) его органа или лица, порядке его принятия (издания) и вступлении в силу. Способность правового акта действовать и порождать определенные юридические последствия рассматривается как юридическая сила акта. «Одно из своих проявлений юридическая сила находит в соотношении актов между собой. В этом смысле принято говорить о степени юридической силы, которая определяется местом органа, его издавшего, в системе органов государства»2.
В науке не сложилось единого подхода к определению понятия юридической силы правовых актов и способов ее выражения или измерения.
Ю.Н. Старилов пишет, что под юридической силой акта управления понимается реальность практического использования данной правовой формы управленческих действий в рамках системы публичного управления. Юридическая сила показывает способность акта управления выступать в роли нормативного регулятора управленческих отношений, а также решать конкретные (или общие) задачи государственного управления и его функции3.
Ю.А. Тихомиров рассматривает юридическую силу как свойство, выражающее соотношение одного вида актов с другими видами актов государственных органов, его место в системе правовых актов4.
1Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 11.
2Òàì æå. Ñ. 6.
3Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право.
4Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. С. 16.
84 |
II. Сущность правовых актов исполнительной власти и порядок их разработки |
|
|
|
|
Приведенные определения в целом отражают основные аспекты, на которые ученые обращают внимание при характеристике юридической силы правовых актов.
Во-первых, юридическая сила правового акта рассматривается как способность действовать, т.е. создавать, изменять или прекращать общественные отношения. Ввиду этого важное значение имеет действие правового акта во времени: момент начала действия правового акта, т.е. способы приобретения им юридической силы, срок действия правового акта, возможность приостановления его действия, и, наконец, прекращение действия акта, т.е. основания утраты им юридической силы.
Также действие правового акта характеризуется границами в пространстве и по кругу лиц. Кроме того, если рассматривать юридическую силу как способность правового акта действовать, то в качестве обязательной характеристики выступают меры государственного обеспечения (принуждения) исполнения правовых предписаний.
Во-вторых, юридическая сила представляется как сравнительная характеристика правовых актов, отражающая приоритет и соподчиненность актов между собой, их место в иерархии актов, а также степень их значимости.
Таким образом, юридическая сила может быть как формальной (т.е. характеризовать правовой акт как действующий), так и реальной — отражать обязательность властных предписаний и влияние на другие правовые акты.
А.В. Мицкевич указывает, что под понятием юридической силы правовых актов следует понимать только те качества (свойства), которые характеризуют то или иное влияние самих актов на нормы или иные предписания, ими установленные, на другие акты и т.п.1
Один из наиболее сложных вопросов теории права — способ определения юридической силы правового акта.
В научной литературе указывается на то, что юридическая сила правовых актов определяется в зависимости от места органов государственной власти, принимающих правовые акты, в общей иерархической системе органов2.
1Мицкевич А.В. Юридическая природа актов правотворчества высших органов государственной власти и управления СССР. Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1967. С. 173.
2Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. С. 16.
4. Понятие и основные характеристики правового акта исполнительной власти |
85 |
Однако такой способ определения юридической силы правовых актов не всегда может быть признан корректным. В частности, подзаконные правовые акты могут издаваться органами различных ветвей власти или государственными органами, не принадлежащими ни к одной ветви власти.
В условиях федеративного государства иногда представляется затруднительным определить место регионального органа в общей системе. Даже если рассматривать исполнительную ветвь власти, в отношении которой Конституцией РФ предусмотрена единая система исполнительной власти (ч. 2 ст. 77), многие нижестоящие органы не находятся в подчинении по отношению к вышестоящим органам.
Кроме того, один и тот же государственный орган нередко обладает компетенцией на издание нормативных актов с различной юридической силой. Поэтому данный подход к определению юридической силы правовых актов не может быть признан достаточно точным и юридически последовательным.
Другой способ определения юридической силы правовых актов исходит «из нормативного закрепления определенных формулировок, устанавливающих иерархические свойства различных видов актов и их местоположение в правовой системе страны»1.
С.А. Иванов приводит следующие формулировки, определяющие юридическую силу актов: «законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ», «на основании и во исполнение», «должны соответствовать» и др.
Однако такой способ не всегда применим, так как субъекты правотворческой деятельности, используя приведенные формулировки, не рассматривают их как способ формирования системы правовых актов.
На практике использование таких клише остается на усмотрение правотворческого органа и происходит, как правило, хаотично. В частности, об этом свидетельствуют указания в федеральных законах на то, что иные законы принимаются «в соответствии» с данным законом, либо о том, что определенные нормы, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать данному федеральному закону.
1 Иванов С.А. Формальное закрепление юридической силы нормативных актов // Государство и право. 2007. ¹ 12. С. 92.
86 |
II. Сущность правовых актов исполнительной власти и порядок их разработки |
|
|
|
|
Отдельные авторы полагают, что юридическая сила правовых актов определяется сферой (областью) действия акта, т.е. зна- чимостью регулируемых общественных отношений. Например, В.А. Толстик указывает, что не юридическая сила того или иного акта определяет важность урегулированного им отношения, а как раз наоборот, степень важности (значимости) такового влияет на иерархическое построение законодательства1.
Каждый из представленных способов определения юридиче- ской силы позволяет в некоторой мере установить место правового акта в системе актов, однако все они являются недостаточ- но полными.
Полагаем, что в науке отсутствует единый универсальный способ определения юридической силы правовых актов, так как само понятие юридической силы — категория относительная, нестабильная и зависящая от различных факторов, которые при определенных обстоятельствах могут появляться или исчезать.
На юридическую силу правового акта оказывает влияние не только значимость регулируемых общественных отношений, но
èсфера распространения правового акта.
Âусловиях федеративного государства при определении юридической силы правового акта необходимо учитывать, какие вопросы затрагивает правовой акт: предметы ведения Российской Федерации или субъектов РФ. Правовые акты субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения не должны противоречить федеральным правовым актам.
Основания издания правового акта также предопределяют его юридическую силу, влияют на его место в иерархии правовых актов. Правовые акты могут быть изданы на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также вышестоящих по юридической силе правовых актов.
Правовые акты могут издаваться органами государственной власти инициативно в целях детализации вышестоящих норм, либо федеральные законы и большие по юридической силе правовые акты могут прямо предусматривать необходимость принятия конкретных актов. Кроме того, обязанность издания опре-
1 Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. Н. Новгород: Изд-во «Общ-во «Интелсервис», 2002. С. 57.
4. Понятие и основные характеристики правового акта исполнительной власти |
87 |
деленных правовых актов может быть предусмотрена в решениях Конституционного Суда РФ или в решениях судов общей юрисдикции, вынесенных в порядке нормоконтроля.
Поэтому для определения юридической силы необходимо учитывать максимально возможное количество свойств правового акта и факторов, влияющих на его положение в системе правовых актов.
Сложность определения юридической силы правового акта состоит также в том, что сама система правовых актов нестабильна, постоянно изменяется и развивается.
На систему правовых актов оказывают влияние субъективные факторы, потребности юридической практики, динамика развития общественных отношений, потребности в оптимизации правового регулирования.
Таким образом, на качество и эффективность правоприменительной практики оказывают влияние два фактора: вопервых, правильное установление действия правового акта во времени, в пространстве и по кругу лиц; во-вторых, точное определение места правового акта в системе законодательства и его юридической силы.
à ë à â à 5
Юридическая техника и требования, предъявляемые к правовым актам
Качество правовых актов напрямую зависит от неуклонного и точного соблюдения требований, предъявляемых к содержанию, оформлению и порядку их издания.
«К сожалению, в нашей стране до сих пор отсутствует единая система нормативных правовых актов, регламентирующих технику создания и совершенствования системы законодательства. Существует законодательная регламентация только некоторых отдельных, не связанных между собой в единую систему, вопросов законотворчества (причем в основном касающихся процесса работы над ними органов государственной власти)»1.
Искусство применения права, техника подготовки правовых актов и юридических документов разрабатывались еще антич- ными авторами, например, Платоном и Аристотелем, Цицероном и другими знаменитыми юристами. Сначала правила юридической техники формировались только на практике и переходили из уст в уста. Позднее ученые стали изучать и формулировать механизмы и технологии, позволяющие совершенствовать правовые акты.
Основоположником науки о юридической технике можно признать английского ученого Фрэнсиса Бэкона («Новый органон», 1620). Более поздние идеи о юридической технике можно найти в работе Шарля Луи Монтескь¸ «О духе законов» (1778), в которой подчеркивается важность простоты изложения, четкости и краткости нормативного материала.
1 Чухвичев Д.В. Законодательная техника. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006. С. 33.
5. Юридическая техника и требования, предъявляемые к правовым актам |
89 |
Наиболее значимым трудом представляется книга Рудольфа фон Иеринга (1818—1892) «Юридическая техника», в которой автор ввел понятие законодательной техники, сформулировал важнейшие принципы составления законов, закон бережливости в праве, исследовал законодательную технику, провел классификацию накопленных правил юридической техники, которые и сегодня не потеряли своей актуальности.
«Позже, в XX в., разработки законотворческой техники продолжили Г. Долле, О. Гирке, Г. Киндерман, Г. Век, Г. Хане и др. Немецкие ученые создали важнейшие концепции в области логики, стиля и языка законов, которые во многом повлияли на процесс формирования законодательства современной Германии, им удалось обосновать применение очень многих теорети- ко-правовых и философско-правовых тезисов в законотворче- ском процессе, связать общетеоретические правовые исследования с ходом их практического применения в законах и подзаконных актах.
Французская школа законодательной техники носит более практический характер. Из наиболее известных французских правоведов, работавших в области законодательной техники, следует отметить Ф. Жени, С. Дабэна и некоторых других. Исследования французских правоведов не носят столь глубокого теоретического характера, как у немецких, они гораздо более прагматичны, привязаны к решению конкретных задач участниками законотворческой деятельности. Возможно, в связи с этим большая часть разработок французских правоведов в области законодательной техники представляет собой не столько науч- ные монографии, сколько практические пособия и рекомендации, которые могут использоваться как научно-практическая основа для создания конкретных нормативных правовых актов. Французская система правового регулирования техники законотворчества отличается подробностью, прагматизмом и скрупулезностью, отсутствием крупномасштабных и глубоких общетеоретических разработок»1.
В отечественной литературе впервые от понимания терминов «законодательная техника» и «юридическая техника» как синонимичных понятий отошел С.С. Алексеев. Помимо законодательной техники он включил в данное понятие и технику
1 Чухвичев Д.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 28.
90 |
II. Сущность правовых актов исполнительной власти и порядок их разработки |
|
|
|
|
расследования преступлений, и технику ведения юридических дел, составления процессуальных документов, т.е. правоприменительную технику1.
Ïîä юридической техникой понимается совокупность правил, приемов, методов и средств, используемых в соответствии с принятыми правилами при составлении, издании и систематизации правовых актов для обеспечения их совершенства.
В большинстве случаев ученые сходятся в подходах к определению юридической техники. Отличия наблюдаются в нюансах предлагаемых определений. Так, например, одни авторы подчеркивают, что юридическая техника применяется только к нормативным правовым актам2, другие — ко всем видам актов, в том числе к юридическим документам3.
Однако такого единства не наблюдается при выделении видов юридической техники.
Н.А. Власенко выделяет нормотворческую, правоприменительную, праворазъяснительную, систематизационную и доктринальную юридические технологии4.
Н.В. Карташов подразделяет юридическую технику на правотворческую, правоприменительную (правореализационную), интерпретационную, право-, системообразующую, судебную, следственную, прокурорскую и другие виды5.
Основанием для классификации видов юридической техники Т.В. Кашанина предлагает выбрать стадии правового регулирования: правотворческая техника, правоприменительная техника, правореализационная техника. Кроме того, к данной классификации автор добавляет еще три вида — технику опубликования правовых актов, систематизацию и интерпретационную технику.
Иногда в качестве самостоятельных видов юридической техники рассматриваются также: техника судебной речи, нотариальной деятельности, следственных действий и т.д. Однако полагаем, что такой подход является неверным, так как используемые методы и средства не применяются при составлении и
1Алексеев С.С. Проблемы теории права. В 2 т. Т. 2. Свердловск, 1973. С. 313.
2Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 267.
3Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М., 1999. С. 366.
4Власенко Н.А. Законодательная технология. Теория. Опыт. Правила. Иркутск, 2001. С. 9.
5Карташов Н.В. Юридическая техника, тактика, стратегия, технология (к вопросу о соотношении) // Проблемы юридической техники. Т. 1. С. 18.