Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

нованиями. Отдельные постановления об утверждении порядка такового не содержат.

Например, постановление Правительства РФ от 22 ноября 2011 г. ¹ 961 «О порядке возмещения расходов специалистам и экспертам в случаях, когда оплата их услуг в соответствии с Таможенным кодексом Таможенного союза осуществляется за счет средств федерального бюджета» порядка не содержит, а утверждает положение о возмещении расходов указанным специалистам.

Постановление Правительства РФ от 31 мая 2011 г. ¹ 436 «О порядке предоставления в 2011—2013 гг. субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию региональных систем общего образования» также порядка не содержит, а утверждает правила предоставления субсидий и методику распределения в 2011—2013 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию региональных систем общего образования.

Другой формой правовых актов Правительства РФ являются

методики, методические рекомендации èëè указания, которые направлены на упорядочение какой-либо деятельности.

В 2011 г. Правительством РФ было издано 10 таких актов, из них 3 по становления «Об утверждении методики…», 6 иных постановлений, закрепляющих методики, и 1 распоряжение.

Методики могут утверждать механизмы выполнения отдельных государственных функций либо способы распределения средств федерального бюджета или расчета различных показателей.

Наименее распространенной формой регламентирующих актов являются инструкции. За весь период деятельности Правительством РФ было издано не более 10 инструкций. Среди них несколько инструкций о порядке заполнения, выдачи и учета удостоверений, а также инструкции о мерах по реализации федеральных законов.

Например, во исполнение Закона РФ «О государственной тайне» было издано постановление Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. ¹ 63 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне».

Учитывая сложившуюся практику, можно сделать вывод о том, что Правительству РФ как высшему органу исполнительной власти, обладающему общей компетенцией, несвойственно разрабатывать и издавать акты, регулирующие частные вопросы реализации отдельных процедур. Такая форма актов, как инструкции, более характерна для федеральных органов исполнительной власти.

Еще одну группу актов составляют статутные акты. Наиболее распространенной формой таких актов являются положения, утверждаемые постановлениями Правительства РФ. Традиционно в литературе положения рассматриваются как акты, определяющие статус и порядок деятельности государственных органов или государственных организаций.

Анализ положений позволяет разделить их на две группы. К первой группе относятся положения, которые действительно являются правоустанавливающими для федеральных органов исполнительной власти, закрепляют их компетенцию и структуру. Постановления Правительства РФ могут утверждать положения о федеральных органах исполнительной власти различными способами. В 2011 г. было издано 42 положения, из них только 19 актов имели наименование «Об утверждении положения…».

Приведем несколько способов утверждения положений: постановление Правительства РФ от 17 октября 2011 г. ¹ 845 «О Федеральной службе по аккредитации», постановление Правительства РФ от 29 августа 2011 г. ¹ 717 «О некоторых вопросах государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 20 июля 2011 г. ¹ 590 «О Министерстве культуры Российской Федерации». Все перечисленные постановления утверждают положения о соответствующих органах государственной власти.

Вторую группу составляют положения, направленные на установление порядка осуществления экономической, социальной и иных видов деятельности. Например, такими актами являются постановление Правительства РФ от 16 марта 2011 г. ¹ 174 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности» и постановление Правительства РФ от 20 июня 2011 г. ¹ 485 «Об утверждении Положения о

государственной системе мониторинга наркоситуации в Российской Федерации».

К статутным также можно отнести постановления Правительства РФ об утверждении уставов федеральных государственных бюджетных учреждений (ФГБУ) или открытых акционерных обществ. В частности, в 2011 г. было издано 5 постановлений Правительства РФ об утверждении устава ФГБУ и одно об утверждении устава ОАО, а также 3 распоряжения об утверждении уставов федеральных казенных предприятий и автономной некоммерческой организации.

Последнюю группу актов составляют перечни, номенклатуры, реестры, классификаторы и списки. Это так называемая табельная группа актов, которые содержат списки чего-либо в систематическом или последовательном порядке.

Самой распространенной формой актов в данной группе являются перечни. В зависимости от содержания перечни могут утверждаться либо постановлениями, либо распоряжениями Правительства РФ. Перечни, которые затрагивают права или обязанности, направлены на создание определенных правоотношений, на реализацию какой-либо государственной функции или деятельности, т.е. носят нормативный характер, утверждаются постановлениями Правительства РФ. Акты, которые не содержат нормативных положений, а закрепляют перечисление каких-либо категорий, утверждаются распоряжениями Правительства РФ.

За весь период деятельности Правительством РФ постановлениями было утверждено около 70 списков. Всего было издано 7 реестров, которые были утверждены распоряжениями Правительства РФ. А также издано лишь одно распоряжение от 14 июля 2000 г. ¹ 973-р, которое утверждает классификатор вооружения, военной техники и военного имущества, транзит которых осуществляется через территорию Российской Федерации. Такая форма актов, как номенклатура, утверждалась Правительством РФ до 1996 г. Причем номенклатуры утверждались одновременно как постановлениями, так и распоряжениями. Более поздние акты Правительства РФ не содержат номенклатур.

Проведенный анализ позволяет наряду с закрепленными видами актов, такими как постановления и распоряжения Правительства РФ, выделить различные формы актов.

Правовые акты Правительства РФ могут иметь следующие формы: федеральные целевые программы, концепции, планы — образуют целеполагающую группу актов; правила, порядки, инструкции, требования, методики — составляют регламентирующую группу; положения, уставы — являются статутными актами; перечни, номенклатуры, реестры, классификаторы и списки — формируют табельную группу.

Также следует отметить, что характер правовых актов Правительства РФ с течением времени претерпел изменения. Например, такие формы актов, как концепции и планы, до 2000 г. носили нормативный характер и утверждались постановлениями Правительства РФ. В настоящее время нет ни одного постановления, закрепляющего данные формы актов. Все они утверждены распоряжениями.

Инструкции как формы актов практически не применяются в правотворческой деятельности Правительства РФ. Однако широкое разнообразие получили акты, утверждающие положения о федеральных органах исполнительной власти.

Таким образом, из проведенного анализа правовых актов Правительства РФ видно, что со временем происходит корректировка форм издания правовых актов.

Положительной тенденцией развития правовых актов Правительства РФ является увеличение числа первичных актов, т.е. актов, изданных в инициативном порядке, принятие которых не предусмотрено действующим законодательством. Однако Правительству РФ следует стремиться к устранению пробелов правового регулирования, особенно в тех случаях, когда в федеральных законах существует прямое указание на необходимость издания соответствующих нормативных правовых актов.

Кроме того, следует обратить внимание на соотношение поправочных актов и актов, которые носят базовый характер. Исследование правовых актов Правительства РФ, принятых в период 1997—2000 гг., показывает, что около половины из них были направлены на внесение изменений в действующие акты или их отмену.

Аналогичная ситуация прослеживается и в 2011 г. Всего за рассматриваемый год было издано около 950 постановлений, из них 443 постановления вносят изменения в ранее изданные ак-

ты. Это составляет около 46% от общего объема принятых постановлений Правительства РФ в 2011 г.

Еще 34 постановления Правительства РФ признают утратившими силу отдельные акты (3,5% от общего объема актов Правительства РФ в 2011 г.). Таким образом, сложившаяся ранее негативная тенденция издания большого количества поправочных актов сохраняется.

Полученные в ходе исследования сведения указывают на то, что правовые акты Правительства РФ в большой степени нуждаются в доработке, а его деятельность — в дальнейшем совершенствовании. Анализ подтверждает, что отдельные проблемы правотворческой деятельности Правительства РФ до сих пор сохраняются.

В связи с этим в определенной мере повышению эффективности и качества правовых актов Правительства РФ могли бы способствовать выделение различных форм правовых актов, установление четких отличий между ними и предметов их правового регулирования.

à ë à â à 10

Правовые акты федеральных органов исполнительной власти

10.1. Порядок подготовки и издания правовых актов

федеральных органов исполнительной власти

По своей правовой природе правовые акты федеральных органов исполнительной власти составляют самую сложную и многообразную часть законодательства. Особенностью данных правовых актов является то, что каждый из федеральных органов исполнительной власти обладает специальной компетенцией. Поэтому акты органов исполнительной власти характеризуются тем, что адресованы особому кругу лиц и содержат конкретные предписания. Из-за своей отраслевой и функциональной направленности эти правовые акты наиболее многочисленны.

Âсоответствии с постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. ¹ 1009 утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (далее — постановление Правительства РФ ¹ 1009), в соответствии с которыми нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Âзаконодательстве отсутствуют какие-либо определения и характеристики видов правовых актов федеральных органов исполнительной власти, поэтому приводим наиболее общие подходы к данным понятиям.

1. Постановление — правовой акт, содержащий решение по важнейшему вопросу, принятое в рамках установленной процедуры и компетенции. Как правило, постановление — это право-

вой акт, принимаемый органом исполнительной власти, действующим на основе коллегиальности.

2.Приказ — распорядительный документ федерального органа исполнительной власти. Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.

3.Распоряжение — распорядительный документ, принимаемый руководителем органа исполнительной власти по несложным (обычным) текущим вопросам практической управленче- ской деятельности. Распоряжения подписывает руководитель органа исполнительной власти или, по его указанию (поруче- нию), его заместитель.

4.Правила — правовой акт, определяющий порядок какоголибо специального вида деятельности, устанавливающий или запрещающий определенное поведение.

5.Инструкция — правовой акт, издаваемый в целях закрепления процедур, регулирующих специальные стороны деятельности федерального органа исполнительной власти, либо в целях разъяснения и определения процедуры применения определенного нормативного акта, либо в целях указания норм о способах выполнения определенных операций (действий). Инструкция может устанавливать порядок исполнения законодательных актов, правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Таким образом, инструкция является нормативным актом, который детализирует положения законов, определяет процедуру исполнения тех или иных дел, порядок совершения действий и принятия решений.

6.Положение — документ, в котором устанавливаются статус органа исполнительной власти, его полномочия, компетенция, задачи, права, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами, а также порядок осуществления позитивной управленческой деятельности юрисдикционного принуждения.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Эти формы правовых актов носят ненормативный характер. К сожалению, постановление Правительства РФ ¹ 1009 не содержит исчерпывающего перечня актов, которые носят ненормативный характер, что создает существенные сложности в правоприменительной практике.

Письмо — это обобщенное название различных по содержанию документов, выделяемых в связи с особым способом передачи текста (по почте). Это обусловливает особую структуру

письма. Письмо, как правило, состоит из трех частей. В первой части указываются причины, вызвавшие письмо. Вторая часть является содержательной и отражает суть письма. В заключе- нии формулируется основная цель письма. Письмо обязательно должно содержать точное наименование адресата и его полный адрес.

Телеграмма — это обобщенное название различных по содержанию документов, выделяемых в связи с особым способом передачи текста (передается по телеграфу). Особенностью телеграмм выступает краткость. Как правило, телеграммы носят исключительно информационный характер и используются при необходимости быстрого оповещения адресатов.

Проект нормативного правового акта в основном издается одним федеральным органом исполнительной власти по согласованию с другими, но может быть издан и совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти.

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти.

Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

Структура нормативного правового акта должна обеспечи- вать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть — преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.

При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования.

Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения.

Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

Если в соответствии с федеральным законом разработка проекта нормативного правового акта влечет необходимость признания утратившим силу акта Правительства РФ, одновременно с проектом нормативного правового акта должен быть разработан в установленном порядке проект акта Правительства РФ о признании утратившим силу акта Правительства РФ. В этом случае проект нормативного правового акта должен предусматривать положение о порядке его вступления в силу, согласно которому он вступает в силу с даты вступления в силу акта Правительства РФ о признании утратившим силу акта Правительства РФ.

Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти.