Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

ния, топологии интегральных микросхем, секрет производства (ноу-хау), средства индивидуализации юридиче- ских лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии; антимонопольного регулирования; естественных монополий; регулирования банковской, страховой, аудиторской, оценочной деятельности; использования атомной энергии; государственного регулирования цен (тарифов), регулирования тарифов организаций коммунального комплекса; электроэнергетики; долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости; противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; рынка ценных бумаг; создания, деятельности коммерческих организаций и управления ими; создания, ликвидации (прекращения) инвестиционных фондов и управления ими; несостоятельности (банкротства); размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; рекламы; лотерей; организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках; в случаях, предусмотренных федеральным законом, — в иных сферах;

ξоб оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;

ξоб административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

ξо взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;

ξдругие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Перечисленные дела относятся к подсудности арбитражных судов республик, краев, областей, городов федерального значе- ния, автономной области, автономных округов, которые рассматривают их в качестве судов первой инстанции.

Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании как ненормативных, так и нормативных правовых актов Правительства РФ, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

14.1. Рассмотрение судами общей юрисдикции дел, возникающих из публичных правоотношений

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. ¹ 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» детализирует положение ст. 46 Конституции РФ о гарантиях судебной защиты прав и свобод граждан.

Восстановление прав граждан, нарушенных в результате незаконных действий и решений органов государственной власти или их должностных лиц, осуществляется судами общей юрисдикции.

Процессуальные вопросы рассмотрения жалоб (заявлений) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и должностных лиц более детально регулируются подразделом III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» ГПК РФ. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. ¹ 4866-1 использует понятие «жалоба», а Гражданский процессуальный кодекс РФ — понятие «заявление», поэтому в дальнейшем эти понятия будут использоваться как равнозначные.

В суде общей юрисдикции по правилам гражданского судопроизводства могут быть обжалованы: решения и действия (бездействие) органов исполнительной власти и их должностных лиц; действия (решения) органов местного самоуправления; государственного или муниципального служащего; учреждений, предприятий и их объединений (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей); общественных объединений, а также органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены вла-

стными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, решения призывных комиссий)1.

В суд могут быть обжалованы коллегиальные и единоличные действия (решения) и бездействие, в том числе представление официальной информации, в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Кроме того, гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию, либо то и другое одновременно.

Субъекты права подачи жалобы (заявления) в общих чертах определены в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. ¹ 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Заявление может быть подано: гражданином, права которого нарушены; представителем вышеуказанного гражданина (например, родителями, усыновителями, опекунами, попечителями, адвокатами); по просьбе гражданина — надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива. В соответствующих главах ГПК РФ приведенный перечень уточняется.

Основанием для возбуждения дела, возникающего из публичных правоотношений, может служить заявление гражданина (заинтересованного лица) или заявление прокурора. Заявление подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт. Подача заявления оплачивается государственной пошлиной в установленном размере. Суд может освободить гражданина от уплаты пошлины или уменьшить ее размер.

1 См.: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. ¹ 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

Сроки обращения с заявлением в суд установлены Законом РФ от 27 апреля 1993 г. ¹ 4866-1 и продублированы в ГПК РФ. Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение:

ξодного месяца со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ;

ξтрех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод.

Даже если гражданин пропустил срок подачи, суд все равно обязан принять заявление. Это не может стать для суда основанием для отказа в принятии заявления. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Уважительной причиной считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях.

Приняв заявление, суд должен выяснить причины пропуска срока либо в предварительном судебном заседании, либо в судебном заседании. Только после выяснения причин суд, признав их неуважительными, может отказать в удовлетворении заявления.

В заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием).

Если в заявлении отсутствуют необходимые сведения, то суд оставляет заявление без движения и предлагает устранить недостатки в назначенный срок. Если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления в соответствии с предъявляемыми требованиями. Если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление.

Отказ в принятии заявления. В принятии заявления может быть отказано или производство по делу может быть прекращено, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и уже вступившее в законную силу. После вступления в законную силу решения суда по делу лица, участвующие в

деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям. Об отказе в принятии заявления или о прекращении производства по делу судья выносит определение, которое должно быть мотивированным.

Судья может отказать в принятии заявления на основании ст. 248 или п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ в случаях, когда:

ξзаявление подлежит рассмотрению и разрешению в ином судебном порядке (т.е. не подведомственно суду общей юрисдикции; либо заявление подлежит рассмотрению в порядке уголовного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях, а также в порядке апелляционного, кассационного или надзорного производства). Если суд установит, что данное заявление подлежит рассмотрению и разрешению в ином виде гражданского судопроизводства, то он оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления заявления с соблюдением требований ГПК РФ. Если рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудны данному суду, заявление возвращается заявителю;

ξв заявлении гражданина оспаривается решение, действие (бездействие), очевидно не затрагивающее его права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки решения;

ξзаявление подано в защиту прав и свобод другого лица органом или лицом, которым федеральными законами не

предоставлено такое право.

Если обстоятельства, являющиеся основанием для отказа в принятии заявления, будут установлены после принятия заявления, судья на этом основании прекращает производство по делу.

Общие принципы рассмотрения заявления. Заявление гражданина на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства.

В связи с тем, что перечень дел, возникающих из публичных правоотношений, которые рассматривают и разрешают суды общей юрисдикции, является открытым, в ГПК РФ содержится подробный общий порядок рассмотрения таких дел.

Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судьей единолично. В случаях, предусмотренных федеральным законом, данная категория дел рассматривается коллегиально в соответствии с общими правилами искового производства и с учетом особенностей разрешения этой категории дел.

При рассмотрении данной категории дел не применяются правила заочного производства1. Это связано с тем, что при заочном производстве несколько сужаются процессуальные права истца.

Кроме того, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. Это означает, что в ходе рассмотрения дела суд может выйти за рамки заявленных требований, истребовать новые доказательства, дать собственную оценку обстоятельствам дела. Также суд может проверить оспариваемый акт на предмет соответствия не только указанным в заявлении правовым актам, но и другим актам, имеющим большую юридическую силу в данной сфере.

Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до 1000 рублей.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до 1000 рублей.

Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных

1 Заочное производство представляет собой разрешение гражданского дела в отсутствие не явившегося ответчика, надлежащим образом извещенного судом о времени и месте судебного заседания, или с согласия истца. Значение заочного производства состоит в том, что оно позволяет ускорить рассмотрение дела по существу заявленного требования. В таком случае суд исследует только те доказательства, которые были первоначально представлены сторонами при возбуждении дела. При постановлении решения, которое получило название заоч- ного решения, суд учитывает их доводы и ходатайства.

и муниципальных служащих, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, а также на органы и лица, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

Судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом либо на гражданина, если суд вынесет решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на государственный орган или должностное лицо, если установит, что их действия (решения) были незаконными, либо на государственный орган или должностное лицо в случае признания судом их действий (решений) законными, если поданная гражданином вышестоящему в порядке подчиненности органу, объединению, должностному лицу жалоба была оставлена без ответа, либо ответ дан с нарушением установленного срока.

Отдельная ГПК РФ (гл. 24) посвящена производству по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части.

Осознавая значимость нормативных правовых актов и масштабы их влияния на общественные отношения, законодатель определил их в качестве предмета обжалования по делам из публичных правоотношений.

Âотличие от индивидуальных правовых актов, нормативные акты затрагивают права и законные интересы неопределенного круга лиц, подпадающего под действие обжалуемого акта.

Âсуд могут быть обжалованы принятые и опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, нарушающие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими правовыми актами.

Âст. 251 ГПК РФ детализируется перечень субъектов права подачи заявления об обжаловании законности нормативного правового акта. С заявлением о признании нормативного акта противоречащим закону полностью или в части вправе обратиться: гражданин, считающий, что его права и свободы нарушены; организация, считающая, что ее права и свободы нарушены; прокурор в пределах своей компетенции; а также лица, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция; Президент Российской Федерации; Правительство Российской Федерации; законодательный (представительный) орган

субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; орган местного самоуправления; глава муниципального образования.

Судам общей юрисдикции подведомственно рассмотрение нормативных правовых актов независимо от того, какие правонарушения регулирует оспариваемый нормативный акт, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции Конституционного Суда РФ и арбитражных судов.

В отношении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов предъявляются следующие общие требования:

ξписьменная форма;

ξнаименование суда, в который подается заявление;

ξнаименование истца;

ξместо жительства истца или, если истцом является организация, ее место нахождения;

ξнаименование представителя и его адрес, если заявление подается представителем;

ξнаименование ответчика, его место жительства или, если ответчиком является организация, ее место нахождения;

ξв чем заключается нарушение либо угроза нарушения прав, свобод или законных интересов истца, состав его требований;

ξобстоятельства, на которых истец основывает свои требования, и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства;

ξцена иска, если он подлежит оценке, а также расчет взыскиваемых или оспариваемых денежных сумм;

ξсведения о соблюдении досудебного порядка обращения к ответчику, если это установлено федеральным законом или предусмотрено договором сторон;

ξперечень прилагаемых к заявлению документов.

К дополнительным требованиям в отношении заявлений об оспаривании нормативных актов относятся требования о представлении:

ξданных о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о наименовании акта и дате его принятия;

ξуказания на то, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью;

ξкопии оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда он опубликован.

О времени и месте судебного заседания извещаются лица, обратившиеся в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, и орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемые нормативные правовые акты.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора.

В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания. Это возможно, если суд не признал явку обязательной. В противном случае рассмотрение может быть отложено, а неявившиеся лица — подвергнуты штрафу.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом в течение месяца, а Верховным Судом РФ — в течение трех месяцев со дня его подачи. Следует уточнить, что речь идет о календарном месяце. Сроки исчисляются со дня подачи заявления. Течение срока начинается на следующий день после подачи заявления об оспаривании нормативного правового акта. Срок истекает через месяц в то же число, с которого срок начал течь.

Отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет прекращение производства по делу. Аналогично, если орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, признают заявляемые истцом требования, для суда это не является основанием для признания акта противоре- чащим закону. Также в случае, если обжалуемый акт будет отменен государственным органом или должностным лицом, это не является основанием для прекращения дела. Рассмотрение дела должно быть доведено до конца. Суд должен самостоятельно убедиться в наличии или отсутствии факта нарушения закона путем исследования всех обстоятельств дела.

Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта. По итогам рассмотрения заявления об оспаривании нормативного правового акта суд может признать, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть:

ξне противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридиче- скую силу, и принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления;

ξпротиворечит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридиче- скую силу, и признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия

или иного указанного судом времени.

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

Решения суда вступают в законную силу по истечении срока на кассационное обжалование. Кассационная жалоба может быть подана в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.

После вступления в законную силу решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. Если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта. Государственный орган не вправе принять новый акт, содержащий положения, признанные незаконными, даже с другим названием.

Ненормативные правовые акты рассматриваются в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государ-