Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

à ë à â à 13

Обжалование правовых актов исполнительной власти в административном порядке

13.1.Общий административный порядок обжалования правовых актов

исполнительной власти

Правовые акты органов исполнительной власти могут быть обжалованы в административном порядке в вышестоящие органы или вышестоящим должностным лицам. Порядок подачи и рассмотрения общей административной жалобы определен Федеральным законом от 2 мая 2006 г. ¹ 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Право на общую административную жалобу ничем не ограничено, абсолютно и неотчуждаемо. Право на жалобу реализуется свободно, добровольно, на бесплатной основе. Это означает, что никто не может принуждать гражданина к обращению в государственные органы, органы местного самоуправления или к должностным лицам. Недопустимо установление каких-либо препятствий к реализации права на обжалование, вводить цензы (возрастные, имущественные, оседлости, гражданства, пола, расы, образования и т.д.).

Жалобы на правовые акты рассматриваются на бесплатной основе, и в этом состоит существенное отличие административных жалоб от судебных. По общему правилу, при подаче искового заявления в суд уплачивается государственная пошлина в предусмотренном законом размере. Отсутствие платы за рас-

смотрение административной жалобы облегчает доступ к достижению законности, устранению допущенных нарушений и восстановлению своих прав.

Прежде чем перейти к исследованию порядка рассмотрения административной жалобы, рассмотрим подробнее действия и решения органов государственной власти и их должностных лиц как понятия, используемые в законодательстве.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. ¹ 2 содержатся разъяснения, что следует рассматривать в качестве решений органов государственной власти и в чем состоит их отличие от действий.

Êрешениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

Одновременно следует указать, что решения могут быть приняты и в письменной, и в устной форме. Например, в каче- стве устного решения можно рассматривать устные поручения, указания непосредственного руководителя в отношении подчи- ненного ему государственного гражданского служащего или приказы при осуществлении военного управления.

Письменное решение может приниматься как в установленной законодательством определенной форме, так и в произвольной. Решения соответствующих органов управления и их должностных лиц оформляются, как правило, в виде правовых актов, которые могут носить как нормативный характер, так и ненормативный.

Примером законодательно установленной формы правового акта являются нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти: приказы, постановления, распоряжения, правила, инструкции, положения. В произвольной форме может быть оформлен отказ должностного лица в удовлетворении обращения гражданина.

Êрешениям, имеющим юридически значимые последствия, можно отнести реализацию органами исполнительной власти следующих полномочий: издавать правовые акты, давать обязательные указания, нанимать и увольнять работников, управлять

государственным имуществом, распоряжаться денежными средствами.

Решения следует отличать от действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Вышеназванное постановление Пленума Верховного Суда РФ указывает, что действия, также как и решения, содержат властное волеизъявление, представляют собой волевой акт. Но, в отличие от решений, действия не влекут возникновения, изменения или прекращения прав или обязанностей для граждан или их объединений, в отношении которых они совершаются (например, составление административного протокола, проведение государственной регистрации, выдача официальных документов и т.д.).

В отдельных случаях у граждан могут возникнуть определенные процессуальные права и обязанности (например, составление протокола влечет в соответствии с КоАП РФ возникновение процессуальных прав у граждан, в отношении которых он составлен).

Êдействиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

Действия, как правило, не требуют правового оформления в качестве документов. В качестве действий можно рассматривать: непосредственное упорядочивающее воздействие; меры предварительного или подготовительного характера (сбор информации); обеспечительные меры (запросы в соответствующие органы или организации, информационно-аналитическая деятельность); внутриорганизационную и внутриаппаратную деятельность, направленную на организацию порядка работы органов исполнительной власти (делопроизводство); материальнотехническую деятельность.

Êбездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим

обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом в установленный срок. В широком смысле бездействие означает пассивное неисполнение органом исполнительной власти или должностным лицом своих полномочий.

В большинстве случаев в административном порядке обжалуются действия органов исполнительной власти и их должностных лиц и решения, которые носят индивидуальный ненормативный характер. Нормативные правовые акты в соответствии с действующим законодательством подлежат обжалованию в судебном порядке. Однако прямого запрета обжаловать нормативные правовые акты в административном порядке не установлено, поэтому в принятии к рассмотрению подобного рода обращений не может быть отказано.

Теперь остановимся на общих принципах рассмотрения административной жалобы.

С жалобой на действия (бездействие) и решения органов исполнительной власти и их должностных лиц может обратиться любой человек: гражданин, который считает, что его права нарушены; иностранный гражданин, который считает, что его права нарушены; лицо без гражданства, которое считает, что его права нарушены; человек, который считает, что нарушены права другого лица или других лиц; коллективы граждан, которые считают, что их права или права других граждан нарушены; представители гражданина, законные представители гражданина, уполномоченные представители общественной организации, трудового коллектива.

Таким образом, любой человек вне зависимости от возраста, пола, расы, национальной, социальной или религиозной принадлежности, гражданства, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, места жительства может обратиться с жалобой на правовой акт органа исполнительной власти.

Указанные лица могут обратиться с жалобой в любую инстанцию: в вышестоящий орган исполнительной власти; в Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и т.д.; в пра-

воохранительные органы и органы прокуратуры; к Уполномо- ченному по правам человека Российской Федерации (уполномо- ченным по правам человека в субъектах Российской Федерации); в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации; в другие государственные органы.

Исключением из общего правила является запрет направлять жалобу на правовой акт на рассмотрение в государственный орган исполнительной власти или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Данное исключение представляется весьма обоснованным, так как если орган исполнительной власти или его должностное лицо вынесли определенное решение по делу, то, мотивируя его определенным образом, представители власти не изменят своей позиции. В этой связи гражданам предоставляется возможность обжаловать действия и решения органов исполнительной власти и их должностных лиц в вышестоящие органы либо вышестоящим должностным лицам.

Âсоответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г.

¹59-ÔÇ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» гражданин должен направить письменную жалобу или обратиться устно в государственный орган или к тому должностному лицу, в компетенцию которых входит разрешение данной жалобы. Однако не всегда можно с точностью определить, какой именно орган компетентен рассматривать ту или иную жалобу. Если жалоба направлена в письменном виде в адрес органа или должностного лица, не уполномоченного ее рассматривать, то данный орган или должностное лицо обязаны в течение семи дней с момента регистрации жалобы направить ее в соответствующий орган, в компетенцию которого входит решение поставленных в жалобе вопросов.

Таким образом, даже если жалоба на правовой акт направлена в орган или должностному лицу, которые не наделены необходимой компетенцией, они не имеют права отказать гражданину в рассмотрении его жалобы. Они обязаны самостоятельно определить тот орган или должностное лицо, которые вправе рассматривать данную жалобу, и направить ее в их адрес.

Если же направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, невозможно, то жалоба возвращает-

ся гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующий правовой акт в установленном порядке в суд.

Право на обжалование правовых актов органов исполнительной власти или их должностных лиц ничем не ограничено.

Граждане имеют возможность обжаловать действия и решения на любых основаниях. Обжаловать действия и решения можно и по причинам нарушений закона (принцип законности), и по причинам целесообразности (принцип целесообразности).

С административными жалобами можно обращаться по любым вопросам и по любым поводам, например, если: нарушены права заявителя или третьих лиц; нарушены законные интересы заявителя или третьих лиц; незаконно возложены обязанности; созданы дополнительные обременения; созданы препятствия осуществления прав и законных интересов; нецелесообразность принятия решения (по мнению заявителя); бездействие должностного лица или органа исполнительной власти; неправомерные действия должностного лица или органа исполнительной власти; некомпетентные решения или действия должностного лица или органа исполнительной власти; нарушение процедуры принятия решения, опубликования нормативного правового акта или порядка его вступления в законную силу, не соблюдены требования юридической техники; созданы неблагоприятные экономические, политические, социальные, экологические или другие условия; по иным причинам (как объективным, так и субъективным).

При этом граждане не обязаны доказывать факт нарушения законодательства, нецелесообразность принятого правового акта или подтверждать бездействие должностного лица. Гражданин не обязан разбираться во всех тонкостях и нюансах государственного управления. Эта обязанность возлагается на орган, который уполномочен рассматривать соответствующую жалобу.

Однако гражданин помимо констатации совершенного, по его мнению, правонарушения может приводить доводы или аргументацию, необходимые для достоверного разрешения дела. Например, в целях уточнения можно указать, какой именно правовой акт нарушает принятое решение. Также гражданин может пояснить, какое конкретно право, по его мнению, нарушено. Кроме того, в случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин может приложить к жалобе документы, материалы или их копии. Чем яснее и доступнее изложена

суть жалобы, тем более справедливым и обоснованным будет решение по ней.

В отношении сроков подачи жалобы в целом законодательно не установлено никаких ограничений. Правовые акты органов исполнительной власти и их должностных лиц можно обжаловать в административном порядке в любые сроки, когда: стало известно о нарушении права или законного интереса (независимо — личного или интереса других граждан либо когда гражданин захотел восстановить нарушенные права); было получено решение органов исполнительной власти и их должностных лиц; был получен отказ в рассмотрении обращения; по истечении законодательно установленного срока (30 дней) не был получен ответ; должны были быть приняты определенные действия со стороны органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Несмотря на отсутствие четко установленных законодательных сроков подачи жалобы, целесообразно обращаться в государственные органы в разумные сроки. Иногда могут возникать ситуации, при которых по объективным причинам будет невозможно удовлетворить жалобу полностью или частично. Поэтому лучше по возможности подавать жалобы о восстановлении нарушенных прав как можно раньше.

Когда гражданин подает жалобу непосредственно сразу после нарушения прав или законных интересов и «не затягивает» с обращением, зачастую удается собрать большее количество информации, фактов, доказательств, что позволяет более качественно рассмотреть жалобу.

Количество жалоб, которое может быть подано по одному и тому же вопросу, ничем не ограничено. По одному и тому же факту гражданин может обращаться много раз в один и тот же орган либо в разные органы одновременно или в разное время.

Однако в случае, если жалоба подана гражданином по вопросу, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми жалобами и при этом в очередной жалобе не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа, должностное лицо или уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередной жалобы и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанная жалоба направлялась в один и тот же государствен-

ный орган или одному и тому же должностному лицу. Гражданин, направивший жалобу, уведомляется о данном решении.

В ходе рассмотрения жалобы на правовой акт государственным органом или должностным лицом заявитель обладает рядом процессуальных прав. Гражданин имеет право:

ξпредставлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;

ξзнакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения жалобы, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

ξполучать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

ξобжаловать в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или в суд принятое по итогам рассмотрения жалобы решение или пожаловаться на действие (бездействие) в связи с рассмотрением жалобы;

ξобращаться с заявлением о прекращении рассмотрения

жалобы.

Если у гражданина появились дополнительные материалы, факты, подтверждающие какие-либо обстоятельства, он имеет право их предоставить в любой момент до принятия окончательного решения. Если гражданин осведомлен о каких-либо фактах, но не имеет возможности получить их доказательства самостоятельно, он может просить содействия в их истребовании.

Обладая властными полномочиями, государственный орган или должностное лицо имеют больше возможностей получить необходимый документ, а при необходимости применить определенные меры административного воздействия для достижения желаемого результата.

Праву гражданина знакомиться с документами коррелирует обязанность государства обеспечить и организовать такую возможность. Исключение в данном случае составляют интересы

других лиц и сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

В соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. ¹ 5485-1 «О государственной тайне» государственная тайна представляет собой защищаемые государством сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Êиной охраняемой законом тайне законодательство относит служебную или коммерческую тайну.

Êслужебной тайне относятся тайна следствия, врачебная тайна, налоговая тайна, банковская тайна, адвокатская тайна и иная конфиденциальная информация.

Понятие коммерческой тайны дано в Федеральном законе от 29 июля 2004 г. ¹ 98-ФЗ «О коммерческой тайне». Под коммерческой тайной понимается конфиденциальность информации, позволяющая ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду.

В иных случаях, не затрагивающих указанную информацию, гражданину должен быть дан письменный ответ по существу. Жалоба гражданина не может быть проигнорирована. Бездействие должностного лица, выразившееся в непредставлении ответа, является основанием для жалобы в вышестоящей орган, вышестоящему должностному лицу (в административном порядке) или в суд (в судебном порядке).

Кроме того, гражданин имеет право отозвать свою жалобу. Основания для заявления о прекращении рассмотрения жалобы могут быть любыми: утрата заинтересованности в разрешении жалобы; урегулирование конфликтной ситуации иными способами; восстановление нарушенных прав и законных интересов в добровольном порядке; осознание гражданином того, что его права не нарушены; другие поводы.

В процессе рассмотрения общей административной жалобы гражданину предоставляются важные гарантии его безопасности: запрещается преследование гражданина, членов его семьи и

близких; не допускается разглашение сведений без его согласия, нарушение тайны частной жизни лица.

Раскроем более подробно стадии рассмотрения общей административной жалобы.

1. Подача общей админèстративной жалобы. Общая административная жалоба может быть подана в двух формах: устной и письменной.

Устная форма жалобы — это личное обращение с жалобой в государственные органы или к должностным лицам. Личное обращение заключается в непосредственном присутствии гражданина на приеме в государственном или муниципальном органе или у должностного лица.

Обращение гражданина с жалобами по телефону, в том числе телефонам «горячей линии» или по радио, не рассматриваются в традиционном смысле как жалоба. Прежде всего, это связано с тем, что нет возможности проверить и установить достоверно личность звонящего. Ответ на устные жалобы граждан, как правило, дается в той же форме и тем же способом, что и обращение, т.е. устно.

Письменная форма — направление адресату жалобы в письменном виде с помощью различных способов (по почте, лично секретарю или непосредственно должностному лицу, с нароч- ным или в канцелярию). Представляется, что письменная форма жалобы более эффективна, так как позволяет, во-первых, четко установить сам факт подачи жалобы, во-вторых, дату обращения, в-третьих, четко определить содержание жалобы.

В письменной форме жалоба может быть подана по электронной почте через Интернет и другими способами. Обращения, поданные по информационным системам общего пользования, должны рассматриваться в общем, предусмотренном законом, порядке.

Если жалоба подается в адрес государственного органа, то она, как правило, направляется на имя руководителя данного органа. Однако следует учитывать, что лично руководителем эта жалоба рассматриваться, скорее всего, не будет. В основном рассмотрение жалоб поручается либо специализированным структурным подразделениям по работе с обращениями граждан, либо специально уполномоченному должностному лицу, который занимается указанными в жалобе проблемами.