Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

Виды решений по жалобе на постановление следующие:

ξоб оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения;

ξоб изменении постановления, если при этом не устанавливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление;

ξоб отмене постановления и о прекращении производства по делу (если выяснились обстоятельства, исключающие производство по делу, либо правонарушение является малозначительным, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено решение);

ξоб отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение (в случаях существенного нарушения процессуальных требований или необходимости применения более строгого административного наказания, например, когда потерпевшим подана жалоба на мягкость примененного наказания);

ξоб отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было выне-

сено неправомочными судьей, органом или должностным лицом.

Решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении оглашается немедленно после его вынесения. Копия решения в срок до трех суток вручается или высылается лицам, в отношении которых было вынесено постановление.

Решения по жалобам на постановления об административном аресте или административном выдворении в день вынесения решения доводятся до сведения соответствующего органа или должностного лица, исполняющих постановление, а также лица, в отношении которого вынесено решение.

Если физическое или юридическое лицо не удовлетворено решением, принятым по итогам рассмотрения его жалобы, оно может обжаловать это решение. Подача последующих жалоб на постановление по делу об административном правонарушении и

(или) решение по жалобе на это постановление осуществляется

âтом порядке, который описан выше. Рассмотрение и разрешение последующих жалоб происходят в таком же порядке и в те же сроки, которые установлены для первичной жалобы.

Порядок рассмотрения жалоб на акты и действия или бездействие налоговых органов и их должностных лиц. Еще одной разновидностью специальной административной жалобы является обжалование актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц. Порядок рассмотрения этих специальных жалоб устанавливается разделом 7 Налогового кодекса РФ.

Правом на обжалование актов налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействия их должностных лиц обладает любое лицо, если, по его мнению, указанные акты, действия или бездействие нарушают его права.

Таким образом, Налоговый кодекс РФ устанавливает ограничение круга лиц, уполномоченных подавать жалобу: правом на обжалование наделены только лично заинтересованные граждане. В таком качестве могут выступать налогоплательщики (физическое лицо или организация), представители налогоплательщиков, налоговые агенты, плательщики сборов.

Под жалобой понимается письменное заявление налогоплательщика, поданное не в суд (так как в НК РФ не используется термин «исковое заявление»), а в вышестоящую инстанцию. Жалоба подается соответственно в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу этого органа.

Особое внимание следует обратить на то, что обжалованию подлежит не любой акт, а только ненормативный, так как нормативные акты налоговых органов могут быть обжалованы лишь

âсудебном порядке. Во внесудебном порядке могут быть обжалованы, например, акты налоговых проверок или решения о взыскании налогов и т.д. В качестве действий, подлежащих обжалованию, могут рассматриваться действия по выемке документов, осмотру помещений и пр.

Статья 139 Налогового кодекса РФ выделяет две разновидности жалоб.

Во-первых, это жалобы на акты и действия (бездействие) налоговых органов.

Во-вторых, это апелляционные жалобы на решения о привлечении к ответственности или об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения. Порядок и сроки рассмотрения апелляционных жалоб различаются в зависимости от того, вступило ли обжалуемое решение в законную силу или нет.

Рассмотрим первую разновидность жалоб на акты и действия (бездействие) налоговых органов. Порядок рассмотрения этих жалоб установлен приказом МНС России от 17 августа 2001 г. ¹ БГ-3-14/290 «Об утверждении Регламента рассмотрения споров в досудебном порядке». Одновременно Минфин России обратил внимание на то, что данный приказ был принят до вклю- чения в НК РФ соответствующей процедуры апелляционного обжалования. Следовательно, указанный Регламент в настоящее время применяется в части, не противоречащей НК РФ.

Заинтересованное лицо (например, налогоплательщик или налоговый агент) может подать жалобу в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) в течение трех месяцев со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав, если иное не предусмотрено Налоговым кодексом. Истечение установленного срока начинается со дня, следующего за тем, когда заинтересованное лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав. Причем речь идет о трех календарных месяцах. В случае пропуска по уважительной причине срока подачи жалобы этот срок по заявлению лица, подающего жалобу, может быть восстановлен соответственно вышестоящим должностным лицом налогового органа или вышестоящим налоговым органом.

Другая разновидность жалоб на акты и действия (бездействие) налоговых органов — апелляционная жалоба на решение налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Апелляционная жалоба подается до момента вступления в силу обжалуемого решения в вышестоящий налоговый орган. В соответствии с п. 9 ст. 101 НК РФ решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения и реше-

ние об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения вступают в силу по истечении 10 дней со дня вручения лицу (его представителю), в отношении которого было вынесено соответствующее решение. При этом соответствующее решение должно быть вручено в течение пяти дней после дня его вынесения. Если решение вручить невозможно, оно направляется налогоплательщику по почте заказным письмом и считается полученным по истечении шести дней с даты направления заказного письма.

Апелляционная жалоба на соответствующее решение налогового органа подается в вынесший это решение налоговый орган, который обязан в течение трех дней со дня поступления указанной жалобы направить ее со всеми материалами в вышестоящий налоговый орган.

Жалоба на уже вступившее в законную силу решение налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлече- нии к ответственности за совершение налогового правонарушения, которое не было обжаловано в апелляционном порядке, подается в течение одного года с момента вынесения обжалуемого решения.

Лицо, подавшее жалобу в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу, до принятия решения по этой жалобе может отозвать ее на основании письменного заявления. Отзыв жалобы лишает подавшее ее лицо права на подачу повторной жалобы по тем же основаниям в тот же налоговый орган или тому же должностному лицу.

Решение налогового органа (должностного лица) по жалобе принимается в течение одного месяца со дня ее получения. Данное положение означает, что в течение одного календарного месяца с момента регистрации жалобы она должна быть не только рассмотрена, но и по ней должно быть принято решение.

Указанный срок может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) налогового органа для получения документов, необходимых для рассмотрения жалобы, у нижестоящих налоговых органов, но не более чем на 15 дней. О принятом решении в течение трех дней со дня его принятия сообщается в письменной форме лицу, подавшему жалобу.

По итогам рассмотрения жалобы на акт налогового органа вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) вправе:

1)оставить жалобу без удовлетворения;

2)отменить акт налогового органа;

3)отменить решение и прекратить производство по делу о налоговом правонарушении;

4)изменить решение или вынести новое решение.

По итогам рассмотрения апелляционной жалобы на решение вышестоящий налоговый орган вправе:

1)оставить решение налогового органа без изменения, а жалобу — без удовлетворения;

2)отменить или изменить решение налогового органа полностью или в части и принять по делу новое решение;

3)отменить решение налогового органа и прекратить производство по делу.

à ë à â à 14

Обжалование правовых актов исполнительной власти

âсудебном порядке

Âсоответствии с Конституцией РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Наличие одновременной возможности обжаловать действия

èрешения органов государственной власти и их должностных лиц как в вышестоящие органы, так и в суд не ограничивается необходимостью соблюдения определенной последовательности обжалования.

Обжаловать правовые акты, нарушающие действующее законодательство, можно в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, что не исключает права на судебное обжалование. Кроме того, у гражданина нет никакой обязанности сна- чала обратиться в вышестоящие инстанции или использовать все досудебные возможности защиты своих прав, прежде чем обжаловать решение в судебном порядке.

Среди всех способов обеспечения законности правовых актов органов исполнительной власти или их должностных лиц судебный порядок рассмотрения жалоб является наиболее эффективным и надежным способом защиты. Судебные органы независимы и принадлежат другой ветви власти (по отношению к органам исполнительной власти), что обеспечивает их беспристрастность. Кроме того, судебные органы осуществляют правосудие на профессиональной основе, судьи обладают специальной квалификацией. Судебные органы наделены конституционными гарантиями независимости.

Гарантии справедливости и доступности судебного разбирательства обеспечиваются следующими принципами:

ξподчинение суда только закону;

ξширокая гласность обсуждения;

ξнепосредственное исследование всех обстоятельств;

ξсостязательность процесса;

ξдетальная процессуальная регламентация судебного разбирательства и вынесения решения.

Обжаловать правовой акт в суд можно в зависимости от подведомственности (жалобы в конституционный суд, суды общей юрисдикции или арбитражные суды).

Подведомственность — это отнесение дела к ведению судов

âзависимости от характера дела, разграничение компетенции между различными ветвями судебной власти, определяющее сферу деятельности каждого из них (между Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ).

Подсудность — распределение дел между судами в соответствии с предметной компетенцией соответствующего суда, однако не между различными ветвями судебной системы, а только

âрамках одной ветви судебной системы: либо судами общей юрисдикции, либо судами арбитражной, либо судами конституционной юрисдикции.

Необходимо подробнее обозначить подведомственность судов по рассмотрению жалоб на правовые акты, действия и решения органов государственной власти и их должностных лиц.

Âсоответствии с Федеральным конституционным законом

от 21 июля 1994 г. ¹ 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, объединения граждан, а также иные органы и лица обладают правом обращения в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод. Следует обратить особое внимание на то, что допускается обжалование именно законов. Под законом при этом подразумеваются федеральные конституционные, обычные федеральные законы, законы субъектов Федерации (включая изданные по вопросам их исключительного ведения), а также — в случае их применения в конкретном деле — конституции республик, уставы субъектов Федерации.

Обращения граждан в Конституционный Суд РФ с жалобами на подзаконные правовые акты, незаконные действия органов государственной власти или должностных лиц, повлекшие нарушения их конституционных прав, недопустимы, так как противоречат ч. 4 ст. 125 Конституции РФ.

Возложение на Конституционный Суд РФ обязанности рассматривать жалобы граждан на незаконные действия государственных органов означало бы использование конституционного судопроизводства вместо гражданского и арбитражного судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Кроме того, к исключительной подведомственности Конституционного Суда РФ относятся дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ. Однако правом на обращение с соответствующим запросом обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, 1/5 часть членов Совета Федерации или депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Российской Федерации.

К компетенции судов общей юрисдикции относится рассмотрение жалоб на любые решения, действия или бездействие, нарушающие права и свободы граждан, кроме:

ξдействий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ;

ξдействий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования

(т.е. полномочия арбитражных судов).

Суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают дела, возникающие из публичных правоотношений (ст. 245 ГПК РФ):

ξоб оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов (по заявлениям граждан, организаций, прокурора);

ξоб оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

актов, проверка конституционности которых отнесена к исклю- чительной компетенции Конституционного Суда РФ. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные акты не соответствующими Конституции РФ и потому утрачивающими юридическую силу.

В случаях, когда проверка соответствия нормативного акта Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов государственной власти федеральному закону невозможна без установления соответствия этих актов Конституции РФ, в частности, с точки зрения закрепленного ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной ветвей власти, Верховный Суд РФ не вправе разрешить дело об оспаривании данных актов. Иное фактически означало бы оценку нормативного акта судом общей юрисдикции и на предмет его соответствия Конституции РФ, а не только федеральному закону, что недопустимо.

Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ лишь в случае, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, на котором они основаны, и если соответствующие дела неподведомственны арбитражным судам1.

Арбитражным судам подведомственны дела по экономиче- ским спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:

ξоб оспаривании нормативных правовых актов в сфере налогообложения; валютного регулирования и валютного контроля; таможенного регулирования; экспортного контроля; патентных прав и прав на селекционные достиже-

1 Когда возникает вопрос не просто о законности нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов государственной власти, а именно об их конституционности, то судебная проверка данного акта может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства, а потому производство по делу в Верховном Суде РФ подлежит прекращению.