Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография
.pdf
В.П. Уманская
Правовые акты органов исполнительной власти
Теория и практика
Под редакцией заслуженного юриста Российской Федерации
доктора юридических наук, профессора Б.В. Россинского
Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве монографии.
Научная специальность 12.00.14 «Административное право; административный процесс»
Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии. Научная специальность
12.00.14 «Административное право; административный процесс»
Закон и право Москва 2017
ÓÄÊ [352/354:340.134](470+571) ÁÁÊ 67.401.011
Ó52
Р е ц е н з е н т ы: заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор А.С. Дугенец доктор юридических наук, профессор В.В. Гущин
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Уманская, Виктория Петровна.
У52 Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика: монография / В.П. Уманская; под ред. Б.В. Россинского. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. — 335 с. — (Серия «Научные издания для юристов»).
ISBN 978-5-238-02406-6
Агентство CIP РГБ
Исследуются теоретические положения и действующее законодательство в сфере правотворческой деятельности органов исполнительной власти. Подробно освещаются современное состояние системы и структуры органов исполнительной власти, их правотворческие полномочия, порядок разработки и принятия правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Для научных работников, преподавателей вузов, аспирантов, студентов учебных заведений юридического профиля, государственных и муниципальных служащих.
ÁÁÊ 67.401.011
ISBN 978-5-238-02406-6
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2013 Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ ¹ 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2013
Введение
Âсовременной системе правового регулирования происходят ка- чественные изменения, формируются актуальные тенденции развития, внедряются новые технологии. Между тем система правовых актов может быть эффективна только в случае правильного использования механизмов и инструментов правотворческой деятельности, точного выбора способов и средств воздействия, а также верного определения форм правового регулирования.
Развитие правотворческой практики в последние годы обусловлено изменяющимися задачами и полномочиями органов исполнительной власти, требованиями политических и социально-экономических преобразований, а также текущими потребностями общественных отношений. Отсутствие разработанных теоретических подходов к направлениям совершенствования системы правовых актов органов исполнительной власти отрицательно сказывается на сложившейся правотворческой практике.
Âнаучной литературе отдельным вопросам подготовки и принятия правовых актов уделяется большое внимание. Однако проблемы соотношения сложившейся в настоящее время практики правотвор- ческой деятельности органов исполнительной власти и ее нормативного правового регулирования остаются неизученными в полном объеме. Учитывая изложенное, интерес к монографии В.П. Уманской огромен.
Âработе рассмотрен широкий спектр вопросов, относящихся к исследуемой проблеме. Автором изучена правовая природа исполнительной власти, проанализированы понятие управления и его соотношение с исполнительной властью, понятие исполнительной власти, современная система органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. В монографии рассмотрена также сущность правовых актов исполнительной власти и порядок их разработки.
Проведенное исследование позволило сформулировать авторское определение правового акта, рассмотреть характерные признаки правовых актов органов исполнительной власти и выделить основные требования, предъявляемые к ним. Особый интерес представляет исследование новых юридических технологий, применяемых
4
в правотворческой деятельности органов исполнительной власти. Большое внимание в книге уделено изучению правового регулирования и особенностей принятия правовых актов органов исполнительной власти. На основе сделанного автором анализа выявлены сложившиеся в последние годы тенденции правотворческой деятельности, рассматриваются проблемы издания правовых актов органов исполнительной власти. В монографии исследованы также порядок и способы прекращения действия правовых актов органов исполнительной власти.
Научный и практический интерес представляют проведенный автором обзор действующего законодательства, которое устанавливает правотворческие полномочия органов исполнительной власти, и анализ сложившейся практики издания правовых актов.
Несомненным достоинством работы является и то обстоятельство, что автор исследует виды правовых актов органов исполнительной власти. На практике некоторые виды правовых актов не применяются органами исполнительной власти, в то время как отдельные акты принимаются в не предусмотренных законодательством видах. Юридическое содержание правовых актов органов исполнительной власти часто не соответствует формам, в которых они издаются. В связи с этим совершенствование правотворческой деятельности и унификация видов правовых актов федеральных органов исполнительной власти в настоящее время приобретает особое значение.
Монография В.П. Уманской характеризуется высоким теорети- ческим уровнем и имеет существенное научное и практическое зна- чение. Автор использовал большое количество эмпирических данных, которые подтверждают и обосновывают выводы проведенного исследования.
Конечно, данная работа не претендует на всеобъемлемость и бесспорность содержащихся в ней положений и выводов, однако, надеюсь, что исследование затронутых В.П. Уманской проблем будет продолжено как ею самой, так и другими авторами.
Книгу вне всяких сомнений с интересом и пользой прочтут как научные работники, преподаватели вузов, аспиранты и студенты, интересующиеся вопросами правотворчества органов исполнительной власти, так и должностные лица органов государственной власти, муниципальных органов, другие практикующие юристы.
Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Б.В. Россинский
Ð à ç ä å ë I
Исполнительная власть в системе государственного управления
Ãл а в а 1. Общее понятие управления: основные элементы и виды
Ãл а в а 2. Соотношение исполнительной власти и государственного управления
Ãл а в а 3. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации
à ë à â à 1
Общее понятие управления: основные элементы
èâèäû
Âучебной и научной литературе встречаются термины: адми- нистративно-правовые акты, правовые акты управления, акты органов исполнительной власти. Эти понятия используются преимущественно в качестве синонимов. Такой подход объясняется сущностью правовых актов, в основе которой лежит управление.
Понятие «управление» представляет собой сложное, комплексное явление, которое встречается во многих сферах жизнедеятельности. Рассмотрим данное явление более подробно.
Понятие «управление» рассматривается учеными с разных сторон и имеет большое количество определений. По общим подсчетам, их более 200. В каждом из них подчеркивается та или иная сторона этого понятия. Отдельные авторы рассматривают управление как деятельность, т.е. специфический труд, выраженный в специальных формах, другие — как особое отношение или как универсальное явление. Такое многообразие подходов к определению управления обусловлено его многогранностью и сложностью. Управление встречается практически повсеместно, в любых явлениях или процессах.
Управление распространяется на различные системы и механизмы, отрасли, технические системы или различные процессы практически во всех областях жизнедеятельности. Управленче- ские аспекты встречаются в физических, химических и биологи- ческих явлениях.
1. Общее понятие управления: основные элементы и виды |
7 |
Общая суть определений заключается в том, что управление — это процесс воздействия субъекта на объект. Однако к такому упрощенному взгляду на данное понятие обязательно следует добавить, что это «процесс, ориентированный на достижение определенных целей».
Изучением вопросов управления занимается специальная наука — теория управления. Предметом теории управления выступают управленческие отношения и технологии управления в социальных, экономических, политических и иных сферах, направленные на их упорядочение, развитие и совершенствование.
Знания, лежащие в основе теоретических представлений об управлении, востребованы специалистами различных отраслей наук — экономистами, менеджерами, юристами, социологами, политологами. Этот факт обусловливает историческую особенность разработки и формирования научных знаний об управлении — различные подходы к изучению управленческих отношений.
Рассмотрим эволюцию подходов к понятию управления. Первоначально вопросы управления изучались в рамках по-
знания широкого комплекса общественных и социально-эконо- мических явлений.
В истории развития науки об управлении разрабатывалось много разнообразных идей и концепций. В качестве отдельных этапов можно рассматривать управленческие идеи, заложенные в работах древних философов Платона è Аристотеля, мыслителей Средневековья Ф. Аквинского è Н. Макиавелли.
Уже в философии Конфуция (551—478 гг. до н.э.) исследуются вопросы управления, в том числе применительно к государственному управлению. Например, Конфуций выделял два общественных слоя: управляющие и те, кем управляют.
Такие труды древнегреческого философа Платона (428/7— 347 гг. до н.э.), как «Государство», «Законы» и др., посвящены проблемам управления. В них философ выделяет стили управления: тиранический и политический. Вслед за своим учителем Платоном Аристотель (384—322 до н.э.) также уделял большое внимание учению о государственном управлении. Он подверг критике учение Платона об идеальном государстве и выделил «правильные» и «неправильные» формы государственного правления: монархия, аристократия, полития и тирания, олигархия, демократия1.
1 Аристотель. Политика // Соч. Т. 4. С. 321.
8 |
I. Исполнительная власть в системе государственного управления |
|
|
|
|
 Средневековье взгляды Аристотеля нашли отражение в философском учении Фомы Аквинского (1225—1274) о государстве
èего представлениях о государственном управлении. Ученыйбогослов Аквинский исследует сущность государственной власти, понятия закона и права. В трактате «О правлении государей» прослеживается идея о том, что сущность власти заключа- ется в состоянии господства и подчинения воле правителей со стороны населения.
Таким образом, философы древности и Средневековья изу- чали проблемы власти в обществе, разрабатывали подходы к формам государственного правления и выделяли стили управления (т.е. политические режимы). Все это положило начало выделению в науке государственного управления как самостоятельного вида управления.
Эпоха Возрождения придает новый импульс идеям государственного управления. Этот период характеризуется не только повышенным интересом к человеку, гуманистическому направлению, но и исследованием проблем государства и устройства общества, социального управления. В эпоху Возрождения формируется целое направление «политической философии», наиболее ярким представителем которого является Никколо Макиавелли (1469—1527). Основные идеи нашли отражение в его работе «Государь».
Одновременно в эпоху Возрождения появляются философы, которые уделяют основное внимание разработке моделей идеального государства, так называемые социалисты-утописты. Наиболее известным и значимым среди них представляется Томас Мор (1478—1535). Идеи о формах общественного устройства
èспособах государственного управления он изложил в произведении «Утопия».
Важным этапом развития представлений об управлении стало формирование науки о государственных финансах, экономике и хозяйстве — камералистики (íåì. Kameralistik, от позднелат. camera — дворцовая казна). Эта наука возникла в XVII в. в Австрии и Германии в связи с необходимостью организации эффективного государственного управления хозяйством, финансами и обществом. «Со второй половины XIX в. камералистика начинает преподаваться и в университетах России»1.
1 Старилов Ю.Н. Административное право. В 2 ч. Часть 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1998. С. 17.
1. Общее понятие управления: основные элементы и виды |
9 |
Учение камералистики связывалось с управлением при помощи совещательных органов, которые на протяжении XVIII— XIX вв. в Германии превращаются в министерства. В них коллегиальная форма управления уравновешивала определенным образом централизацию политической власти1.
Âпериод абсолютных монархий первостепенную роль в управлении обществом играл полицейский аппарат, на который были возложены практически все основные функции государства: обеспечение безопасности, общественного порядка, экономическое и социальное развитие общества. В дальнейшем из камералистики выделяются в качестве самостоятельного направления полицейская наука (административное право) и наука административного управления.
Новые идеи о государственном управлении принесли английская буржуазная революция (1688 г.) и Великая французская революция (1789 г.). Ученые и философы эпохи Просвещения, которые основывались на рационализме и свободомыслии, внесли особый вклад в изучение теории управления.
Âэтот период начали формироваться попытки теоретических подходов к управлению.
Â1640 г. Томас Гоббс издает сочинение «Элементы природного
èестественного закона», в котором закладываются основы теории государства и права. Эти идеи изложены в знаменитом трактате Т. Гоббса о природе и функциях государства «Левиафан».
Концепцию государственного управления, в которой сформулированы основные принципы социально-политического устройства нового общества, разработал Джон Локк в работе «Два трактата о государственном правлении» (1689). В трактатах Локк выдвинул концепцию общественного договора, по которой единственным истинным основанием власти суверена является согласие народа. Если правитель не оправдывает доверия, люди имеют право и даже обязаны перестать ему подчиняться.
Основоположное значение для дальнейшего изучения и развития вопросов государственного управления имеют труды
Шарля-Луи Монтескь¸ (1689—1755) è Жан-Жака Руссо (1712— 1778). Заложенная в известном произведении Монтескье «О духе законов» идея разделения властей установила базовый принцип
организации государственной власти, который и по сей день
1 История государственного управления в России / Под ред. Р.Г. Пихои. М.: РАГС, 2001.
10 |
I. Исполнительная власть в системе государственного управления |
|
|
|
|
имеет огромное значение. Теория разделения властей была воспринята практически всеми конституционными системами современности.
Падение абсолютных монархий и формирование раннего конституционализма (конституционных форм правления) породили необходимость выработки новых подходов к государственному управлению. Новые формы государственного управления обусловили его новые задачи.
ÂXIX в. развитие учения об управлении достигло апогея под воздействием научных представлений о предмете управления выдающихся ученых Ð. Ìîëÿ (1799—1875) è Л. фон Штейна (1815—1890)1.
Âработе «Теория государственного управления»2 Л. фон Штейн приходит к выводу, что в управлении сосредоточиваются все задачи государства, а деятельность исполнительной власти включает в себя три направления: государственное хозяйство, правосудие и внутреннее управление. Шесть из восьми томов данного произведения посвящены разработке вопросов внутреннего управления в различных сферах.
Именно в этот период в Европе происходит явное выделение из камералистики в качестве самостоятельной науки административного права, а развитие науки об управлении постепенно отходит на второй план.
Становлению науки административного права в современном ее понимании послужили работы О. Майера (1846—1924), в частности «Германское административное право»3.
Âконце XIX — начале XX в. центр изучения теории управления переместился в Соединенные Штаты Америки. В зарубежной литературе выделяются четыре важнейшие школы:
ξ школа научного управления; ξ административная (классическая школа); ξ школа психологии;
ξ новая школа (количественная школа).
1Öèò. ïî: Старилов Ю.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 21.
2Штейн Л. Теория государственного управления. Штутгарт.
3О. Майер дал определение понятию «властный акт» — это «акт, регулирующий в каждом случае совершения управленческого действия властные отношения и подлежащий судебному контролю».