Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография
.pdf
3. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации |
31 |
регулирует взаимоотношения с Президентом РФ и федеральными органами исполнительной власти. Кроме того, данный федеральный закон в отличие от Конституции РФ определяет Правительство РФ как «высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации».
К сожалению, Конституция РФ не называет никаких иных органов исполнительной власти в Российской Федерации, кроме Правительства РФ.
Конституция РФ не дает достаточно полного системноструктурного определения исполнительной власти. Такая неполнота конституционного регулирования восполняется иными нормативными актами1.
Вопрос о том, какими нормативными актами должна регулироваться деятельность федеральных органов исполнительной власти, рассматривался Конституционным судом Российской Федерации по запросу Государственной Думы от 23 апреля 1997 г.2 По смыслу п. «г» ст. 71, п. «н» ст. 72, ч. 1 и 2 ст. 76, ч. 1 ст. 77 Конституции РФ определение видов федеральных органов исполнительной власти, поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим, по мнению Конституционного Суда РФ, не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами, исходя из предписаний Конституции РФ, устанавливающих полномочия Президента РФ (ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства РФ (ст. 110, 112, 113 и 114).
Такая правовая позиция выражена Конституционным Судом РФ в постановлении от 27 января 1999 г. по делу о толковании ст. 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1)3. В данном постановлении указано, что до принятия соответствующих законодательных актов по вопросам установления системы федеральных органов
1Указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 12 мая 2008 г. ¹724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов испольной власти».
2Постановление ГД ФС РФ от 23 апреля 1997 г. ¹ 1360-II ГД (в ред. от 16 декабря 1998 г.) «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» // Ведомости ФС РФ. 1997. ¹ 14. Ст. 668; СЗ РФ. 1997. ¹ 19. Ст. 2197.
3Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. ¹ 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. ¹ 6. Ст. 866.
32 |
I. Исполнительная власть в системе государственного управления |
|
|
|
|
исполнительной власти, порядка их организации и деятельности Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Другой причиной обращения Государственной Думы в Конституционный Суд РФ послужила неопределенность в понимании ряда конституционных положений. С одной стороны, как указано в запросе, в ст. 71 (п. «г») говорится, что в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов исполнительной власти, в ст. 76 (п. 1) — что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы. С другой стороны, ст. 112 (ч. 1) устанавливает обязанность Председателя Правительства РФ не позднее недельного срока после назначе- ния его на должность представить Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. По мнению Государственной Думы, указанные конституционные нормы не поддаются однозначному толкованию. В связи с этим неясно, что подразумевается под понятиями «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти (идентичны ли данные понятия или имеют различный смысл).
Позиция Государственной Думы РФ заключается в том, что система федеральных органов исполнительной власти должна определяться законодательным путем, а понятие ее структуры более узкое и традиционно интерпретируется как внутренняя организация федеральных органов исполнительной власти.
При толковании понятия «структура федеральных органов исполнительной власти», содержащегося в ч. 1 ст. 112, Конституционный Суд РФ учел, что эта статья относится к главе 6 Конституции РФ, регулирующей вопросы формирования и деятельности Правительства РФ, и находится в системной взаимосвязи с п. «д» ст. 83, устанавливающей полномочия Президента РФ по предложению Председателя Правительства РФ по назна- чению на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Из этих конституционных положений следует, что структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства РФ согласно ч. 1 ст. 112 предлагает Президенту РФ, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве РФ (ч. 2 ст. 112).
Структура и компетенция федеральных органов исполнительной власти предопределяются задачами и полномочиями
3. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации |
33 |
Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции РФ и конкретизированными в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в совокупности с Правительством РФ структуру федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, установление системы федеральных органов исполнительной власти, а также порядка их организации и деятельности, согласно п. «г» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, должно осуществляться федеральным законом.
В настоящее время система и структура органов исполнительной власти устанавливаются Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 и от 21 мая 2012 г. ¹ 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»1.
Фактически данные указы Президента РФ обеспечили правовые основания для начала новой организационно-функцио- нальной перестройки федеральных органов исполнительной власти. Они закрепили новую систему федеральных органов исполнительной власти, состоящую из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, сформированную в результате проводимой реформы.
Необходимость реформирования системы органов исполнительной власти осознавалась ведущими политиками еще в 1996 г. Многие ученые и политики отмечали громоздкость государственного аппарата, избыточность органов исполнительной власти и множество проблем в разграничении функциональных задач между ними.
В Послании Президента Федеральному Собранию 1997 г., которое получило название «Порядок во власти — порядок в стране», содержался анализ состояния властных институтов и определялись направления их совершенствования. Впервые идея формирования системы федеральных органов исполнительной власти, состоящей из трех звеньев, появилась еще в концепции административной реформы 1997—1998 гг. Однако политические обстоятельства и отсутствие четкой стратегии реформирования не позволили провести кардинальных изменений. Структура федеральных органов исполнительной власти и их кадровый со-
1 См.: Российская газета. 2012. 22 марта.
34 |
I. Исполнительная власть в системе государственного управления |
|
|
|
|
став менялись по несколько раз в год, в то время как требовалась реформа системы исполнительной власти.
Следующий этап подготовки связывается с разработкой в 2000 г. Концепции административной реформы.
Âсоответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г.
¹867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» на федеральном уровне насчитывалось 58 органов исполнительной власти: федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры и иные федеральные органы исполнительной власти. Перечисленные органы исполнительной находились в подчинении Правительства, что создавало громоздкую и сложно управляемую систему.
Размытость функций федеральных органов исполнительной власти неизбежно привела к сосредоточению в одних и тех же исполнительных органах функций правотворчества, координации, регулирования, управления, контроля, оказания административных услуг. Такое противоестественное сочетание функций снижает степень эффективности деятельности и является одним из сильных коррупционных факторов. Слабым местом остаются неопределенные и подчас расплывчатые юридические характеристики функций и полномочий государственных органов и их взаимоотношений1. Функциональная размытость неизбежно влечет несогласованность действий различных органов исполнительной власти, дублирование функций и пробелы в их реализации.
Âкачестве остаточного явления компетенция многих государственных органов формировалась с точки зрения отраслевого управления. Такая отраслевая (объектная) специализация зачастую порождала ситуации, когда орган исполнительной власти готовит нормативные правовые акты, организует их исполнение и контролирует проводимую на их основе работу, за которую сам же и несет ответственность.
Âпослании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 18 апреля 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» указывалось на то, что работа государственного аппарата в России не способствовала решению стратегических задач, совершенствованию управленческой деятельности, ее содержа-
1 Тихомиров Ю.А. Управление на основе закона // Институты административного права России / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1999. С. 91.
3. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации |
35 |
ния, принципов и методов. В связи с этим руководством страны была поставлена задача разработки концепции развития России на длительную перспективу, проведения в стране административной реформы, создания новой системы государственного управления, усиления исполнительной вертикали власти и модернизации ее системы.
Серьезная работа по анализу и конкретизации функций (полномочий) исполнительной власти была предпринята в ходе работы Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Основным материалом этой работы выступали тексты более чем 300 федеральных законов и положения об органах исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Анализ позволил выявить более 5 тысяч функций, возложенных на государственные органы как на федеральном, так и на региональном уровнях. Результаты были использованы при оптимизации состава федеральных органов исполнительной власти.
Комиссия определила полномочия исходя из следующей классификации: регулятивные, исполнительно-распорядительные и контрольные. Регулятивные полномочия реализуются в нормативных актах, исполнительно-распорядительные — в предписанных ими действиях (если они, в свою очередь, не сводятся к нормотворчеству, например изданию подзаконных актов), контрольные — в проверке соответствия объектов и процессов нормативным актам. Данная классификация однозначно помещает осуществление власти в контекст правотворчества и правоприменения, что адекватно природе демократического государства.
Предложенный способ формирования системы федеральных органов исполнительной власти на основе выделения специализированных функций органов был закреплен Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 (далее — Указ Президента РФ ¹ 314). Основным критерием образования федеральных органов исполнительной власти служат осуществляемые ими функции, которые подразделяются на правоустанавли-
1 ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 11. Ñò. 945.
36 |
I. Исполнительная власть в системе государственного управления |
|
|
|
|
вающие, контрольно-надзорные и функции по оказанию государственных услуг.
Указом Президента РФ ¹ 314 устанавливается, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Возглавляет федеральное министерство входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр).
На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ федеральное министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности.
Федеральное министерство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) ведомства. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.
В пределах своей компетенции федеральная служба издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.
3. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации |
37 |
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет его руководитель (директор). Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.
В пределах своей компетенции федеральное агентство издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ.
Руководство федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами может осуществляться Президентом РФ или Председателем Правительства РФи. Особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти устанавливаются ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов.
Президент РФ руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью указанных федеральных органов исполнительной власти. Президент РФ распределяет функции между указанными федеральными органами исполнительной власти.
Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти.
38 |
I. Исполнительная власть в системе государственного управления |
|
|
|
|
Правительство РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих иными вопросами, не относящимися к сферам обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Порядок взаимоотношений федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти. Положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, утверждаются Президентом РФ.
Федеральная служба и федеральное агентство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативноправовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Вопрос о том, какими актами (указами Президента или постановлениями Правительства) устанавливается исключение из общего запрета на реализацию нормотворческой деятельности, зависит от того, кем осуществляется руководство федеральным органом исполнительной власти. Как правило, указом Президента или постановлением Правительства в положение об органе исполнительной власти вносится норма, устанавливающая право на осуществление нормативно-правового регулирования.
Рассмотрим более подробно функции, возложенные на федеральные органы исполнительной власти.
Ïîä функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
С.А. Авакьян справедливо указывает, что роль министерств определена несколько искусственно, так как нельзя изо дня в день вырабатывать стратегию. Делается это один раз на относительно большой отрезок времени. Чем же потом заниматься министерству, если оно не может осуществлять правопримени-
3. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации |
39 |
тельные функции, ничем не управляет и контрольных полномо- чий не имеет?1
Ïîä функциями по контролю и надзору понимаются:
ξосуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юриди- ческими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
ξвыдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
ξрегистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Ïîä функциями по управлению государственным имуществом
понимаются осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;
Ïîä функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
Далее будет проведен анализ действующих положений о федеральных органах исполнительной власти, по итогам которого видно, что на практике разделения функций между федеральными министерствами, службами и агентствами фактически не произошло.
1 Авакьян С.А. Административная реформа началась: что в перспективе? // Российская Федерация сегодня. 2004. ¹ 10. С. 2.
40 |
I. Исполнительная власть в системе государственного управления |
|
|
|
|
Âновой системе сохранилась возможность конфликта интересов. Вначале предполагалось, что будет создана трехвидовая система органов, а в результате система получилась трехзвенной. Разница состоит в том, что созданные по подобию матрешки звенья не являются независимыми. Система по-прежнему базируется на иерархическом принципе. Большинство федеральных служб
èфедеральных агентств подчиняются министерствам, и конфликта интересов при такой ситуации вряд ли удастся избежать1.
Âрезультате создания трехзвенной системы сокращения количества федеральных органов исполнительной не произошло. Сократилось лишь число федеральных министерств, но общее количество федеральных органов исполнительной власти увели- чилось: сейчас их 79, а было 58.
По данным специалистов Высшей школы экономики, стоимость федеральной целевой программы «Административная реформа» вполне может быть сопоставима с одной из самых дорогостоящих правительственных программ — «Электронная Россия», на которую запланировано выделить 2,5 млрд долл.2
Âцелом существует комплексная проблема определения способов и принципов формирования системы и структуры органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти нестабильна. Практически она зависит от политического усмотрения Президента РФ. Ежегодно указами Президента в структуру федеральных органов исполнительной власти вносятся изменения и дополнения. Указ Президента ¹ 314 за восемь лет (с 2004 г.) менялся 12 раз. Вновь принятый Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. ¹ 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» также уже подвергся изменениям.
Статус и объем функций любого федерального органа исполнительной власти может измениться в любой момент, часто по не вполне очевидным причинам.
Âнастоящее время при формировании структуры органов исполнительной власти в меньшей степени используется отраслевой подход, применявшийся в советские годы. Переход от объектно-ориентированной к проблемно-ориентированной системе установления исполнительной власти должен привести к
1Краснов М. В новой системе заложена советская логика // Время новостей. 2004. 30 марта.
2Одноколенко О. Вся власть — директории // Итоги. 2004. ¹ 45 (439). С. 14.