Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

издании правовых актов, они не направлены на обеспечение их совершенства.

И хотя все направления юридической деятельности, в совокупности образующие юридическую технику, имеют важное значение, особая роль принадлежит законотворчеству и, соответственно, — законодательной технике, используемой при разработке законодательных актов. Несомненно, наиболее распространена техника разработки и принятия законодательных актов.

В законодательстве России не употребляются такие термины, как «юридическая техника» или «законодательная техника». Таким образом, данные термины фактически отражают невостребованные официальной законодательной практикой понятия, используемые научным юридическим сообществом1.

Состав элементов юридической техники может быть различ- ным. Наиболее полной классификацией этих элементов представляется следующая.

1. Общие юридические требования, предъявляемые к правовым актам.

Законность. Под законностью в широком смысле можно понимать правовой режим, основанный на точном и неуклонном выполнении всех требований правовых норм. Требование законности должно быть соблюдено как в отношении содержания, так и при подготовке, издании и вступлении в силу правового акта.

Правовой акт должен быть основан на общих критериях его законности. Без учета и применения таких критериев трудно избежать различий в правопонимании субъектов права и неодинакового подхода к оценке актов и их связи между собой.

К таким общим критериям можно отнести:

а) правомочность субъекта, принимающего акт; б) соответствие содержания акта объему полномочий субъекта; в) правильный выбор формы акта;

г) соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу.

Все эти критерии должны использоваться комплексно, при- чем в отношении всех видов правовых актов2.

1Нестеров А.В. О правотворчестве и юридической технике // Юстиция. 2007. ¹ 2. С. 15.

2Тихомиров Ю.А. Óêàç. ñî÷.

Целесообразность. Одна из характерных черт правовых актов управления состоит в том, что содержащиеся в них предписания направлены на формирование практического поведения и деятельности людей. Практическая целенаправленность правовых актов предполагает исследование и выявление лишь тех общественных отношений, которые нуждаются в правовом регулировании. Таким образом, правовые акты должны быть ориентированы на достижение определенных целей.

Эффективность. Обеспечение эффективности правовых актов — одна из наиболее сложных и комплексных задач. Эффективность правовых актов можно рассматривать как комплексную характеристику, отражающую результативность действия актов, экономичность и степень оптимальности использования материальных, финансовых и трудовых ресурсов.

Результативность. При разработке правовых актов необходимо закреплять в них конкретные механизмы и пути достижения поставленных целей. Правовые акты, полностью состоящие из декларативных положений, не способны решать стоящие перед ними задачи.

Экономичность. Правовые акты отвечают требованию экономичности при условии соблюдения соответствия затрат и результатов действия актов требованиям общества. Особенность и сложность достижения экономичности правовых актов состоят в том, что правовое регулирование, заложенное в них, может приводить к различным косвенным результатам. Поэтому при подготовке правового акта необходимо учитывать возможные дополнительные расходы или непредвиденные затраты.

Оптимальность. Данное требование касается не только правильного использования материальных, финансовых и трудовых ресурсов, но и необходимости достижения положительных социальных результатов.

Обоснованность. Сам факт необходимости правового регулирование тех или иных отношений, а также выбранные в конкретном случае методы и способы достижения желаемого результата должны быть обоснованы. Для этого предварительно при разработке правового акта следует проводить различные расчеты, оценки, анализы. Также при подготовке правового акта необходимо предусматривать последствия его действия и возможные сложности при его реализации.

Адекватность. Правовые акты должны соответствовать тем обстоятельствам и ситуациям, на которые они рассчитаны. Так-

же они должны соответствовать и ожиданиям людей. И хотя адекватность — достаточно условное требование, тем не менее, оно весьма значимо.

Своевременность. Соблюдение требования своевременности принятия правовых актов позволяет оперативно реагировать на возникающие жизненные обстоятельства и достигать желаемого результата от правового регулирования.

Несвоевременность принятия правовых актов порождает пробелы в правовом регулировании общественных отношений, что, в свою очередь, снижает качество государственного управления.

Стабильность. Стабильность (от лат. stabilis — устойчивый, неизменный) предполагает устойчивость, неизменность, длительное сохранение определенного состояния или уровня.

Таким образом, правовой акт должен характеризоваться устойчивостью к социальным, политическим, экономическим и иным преобразованиям, способностью удовлетворять потребности и интересы общества и находиться во взаимосвязи с другими правовыми актами и соответствовать им.

Системность. Правовые акты являются частью системы законодательства и должны отвечать требованиям непротиворечивости и совместимости с другими правовыми актами, а также обеспечивать единство и унифицированность законодательства в масштабах всей страны.

2. Правила и требования, предъявляемые к содержанию правовых актов.

Ясность и четкость предписаний, понятность. От точности и ясности содержания правового акта зависит качество правового регулирования и, в конечном счете, эффективность государственного управления. Вместе с тем точность правовых предписаний не должна достигаться в ущерб понятности и доходчивости текста.

Логика построения правовых предписаний. Правовые положения в акте должны быть связаны между собой, согласованы и изложены последовательно. Недопустимо, чтобы мысли были разорваны или перескакивали. Каждое последующее положение должно быть взаимосвязано с предыдущим.

Полнота регулирования общественных отношений (предмет правового акта). Полнота, целостность и логическая завершенность правового акта — это непременные требования, предъявляемые к его содержанию. Для реализации данного требования необходимо четко очертить сферу отношений, подпадающих под

Для определения правильных способов и форм государственного регулирования необходимы всесторонний анализ и изу- чение сферы общественных отношений. Выбор способов, средств и форм правового регулирования должен быть хорошо обоснован и мотивирован.

3. Требования к структуре и оформлению правовых актов. Выбор формы акта. Содержание правового акта предопреде-

ляет выбор конкретной его формы. Конкретная форма акта зависит от компетенции органа государственной власти и его правотворческих полномочий.

Для каждого органа государственной власти законодательно должны быть установлены специальные формы, в которых они имеют право издавать свои правовые акты. Форма акта отражает наличие у него определенной юридической силы и указывает на его место в системе законодательства.

Неправильный выбор формы правового акта может привести к его неэффективности или к неправомерности, т.е. правовой акт может быть признан оспоримым или ничтожным.

Организация структурных элементов. Композиционность (графичность1) построения. Нормотворческая графика — разбивка текста на разделы (части), главы, статьи (параграфы) и т.п., а также использование приложений, примечаний и т.п. — имеет в правотворчестве самостоятельные начала2.

Структура нормативного правового акта должна обеспечи- вать логическое развитие темы правового регулирования. Логи- ческую схему построения нормативных правовых актов можно свести к трем наиболее значимым частям: общей, основной и заключительной.

Общую часть составляют правовые положения, определяющие цели, задачи и принципы правового регулирования, дефиниции используемых терминов.

В основной части содержатся конкретные положения, регулирующие общественные отношения, права и обязанности субъектов права, компетенцию органов государственной власти, порядок осуществления какой-либо деятельности, ответственность субъектов правоотношений и т.д.

1Юридическая техника: Учеб. пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко // Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве РФ. М.: Эксмо, 2009. С. 84.

2Òàì æå. Ñ. 51.

Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения1.

Формальные, или реквизитные, требования. Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

1)наименование органа (органов), издавшего акт;

2)наименование вида акта и его название. Наименование акта должно в предельно краткой форме выразить основную идею акта, суть его содержания. Точность формулировки наименования акта является показателем качества его содержания

èчеткости правовых положений;

3)дата подписания (утверждения) акта и его номер. Дата принятия позволяет определить начало его действия (исполнения, применения, обжалования);

4)наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт. Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими

федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату;

5) регистрационный номер.

Нормативным правовым актам, подлежащим государственной регистрации, регистрационный номер присваивается Министерством юстиции Российской Федерации после проведения экспертизы и принятия решения о регистрации.

4. Языковые требования.

Язык правовых актов — это язык государственной власти, который характеризуется директивностью и официальностью. Язык нормативно-правовых предписаний обычно рассматривается в качестве юридико-технического инструмента, с помощью которого следует создать наилучшие условия и максимальные удобства для правильного применения нормативных актов, достичь полноты, точности, доступности и компактности правовых положений2.

Стиль изложения правовых актов должен быть сдержанным, спокойным, безразличным. Не допускается использование в

1Пункт 6 постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. ¹ 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

2Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Научно-методи- ческое пособие / Отв. ред. А.С. Пиголкин. М., 1998. С. 89.

венные (качественные) признаки. Выделяют следующие способы составления дефиниций:

ξдефиниции-перечисления;

ξдефиниции, содержащие синтез составных частей явлений, предметов, документов;

ξдефиниции через сравнение;

ξдефиниции через отличительные признаки;

ξдефиниции, в которых указывается на один главный признак явления;

ξобщие дефиниции, где отражаются закономерности развития явления1.

Юридическая конструкция — это наиболее высокая правовая абстракция, охватывающая ряд однопорядковых правовых понятий низшего уровня и выявляющая главное, основное, существенное в этих понятиях2. Проще говоря, это идеальные схемы, модели, шаблоны построения прав, обязанностей и иных элементов для формулирования правовых положений.

В качестве иллюстрации можно привести конструкции, используемые в правовых актах для обозначения органов исполнительной власти. Поскольку наименования органов исполнительной власти достаточно часто меняются, и чтобы каждый раз не вносить соответствующие изменения в правовые акты, используются специальные шаблоны. Например, вместо прямого указания на Министерство образования и науки РФ используется шаблон «федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования», или вместо «Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки» — «федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования».

Правовые презумпции — это предусмотренные законодательством предположения о наличии или отсутствии определенных предметов, явлений, фактов, подтверждаемые или опровергаемые в процессе доказывания, с которыми нормы права связывают наступление юридических последствий. Примерами служат презумпции законности всех изданных правовых актов, целесо-

1Нагорная М.А. Техника определения законодательных терминов // Законодательная техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Т. 1. Н. Новгород, 2001. С. 220—233.

2Керимов Д.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 51.