Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 131

ния данного правового акта. При определенном стечении обстоятельств указанный акт может подвергнуться экспертизе со стороны органов прокуратуры. Кроме того, возможна и еще одна независимая экспертиза, проводимая аккредитованными лицами.

Таким образом, для правовых актов федеральных органов исполнительной власти создана сложная комплексная система превентивной, текущей и последующей антикоррупционной экспертиз правового акта. В то же время ненормативные правовые акты, проекты федеральных законов, которые разработаны не Президентом РФ и Правительством РФ, а также ряд федеральных законов могут оказаться вне сферы действия антикоррупционной экспертизы.

Еще одной задачей системного внедрения антикоррупционной экспертизы правовых актов является формирование высокопрофессиональной экспертной среды.

По данным Минюста России, в 2012 г. список юридических лиц, аккредитованных в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы на коррупциогенность, составляет 225 организаций, а список физических лиц — 1173 че- ловека. Для сравнения: в 2010 г. количество физических и юридических лиц, аккредитованных в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы проектов, составляло 730 (из них 625 — физические лица, 105 — юридические).

Постановление Правительства РФ ¹ 96 не устанавливает никаких требований к аккредитованным независимым экспертам. Однако изменения в действующее положение об аккредитации независимых экспертов1 в связи с этим не вносились.

Ранее действовавшее постановление Правительства РФ ¹ 195 предъявляло незначительные требования к аккредитованным «экспертам». Для физических лиц было достаточно высшего профессионального образования (не обязательно юридического) и стажа работы по специальности не менее 5 лет. А для юриди- ческих лиц — наличие в штате не менее трех сотрудников, отве- чающих указанным требованиям.

1 Приказ Министерства юстиции РФ от 31 марта 2009 г. ¹ 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномо- ченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупционногенность».

Представляется, что антикоррупционную экспертизу должны проводить обученные специалисты, имеющие опыт подготовки правовых актов, а также сугубо специфические профессиональные познания. В состав аккредитованных лиц должны входить авторитетные независимые и компетентные эксперты. Целесообразно предусмотреть процедуру конкурсного отбора экспертов. В качестве примера можно рассмотреть практику, сложившуюся при формировании состава судебных экспертов.

Кроме того, нет четкого механизма работы экспертов. Аккредитованные эксперты осуществляют антикоррупционную экспертизу не на постоянной основе, а в инициативном порядке за счет собственных средств. Эффективность антикоррупционной экспертизы зависит от того, насколько институты гражданского общества будут задействованы в этом процессе.

В свою очередь, заинтересованные бизнес-структуры могут использовать заключения экспертов для оказания воздействия на результаты и итоги правового регулирования. Фактически «инициативный» порядок проведения антикоррупционной экспертизы аккредитованными лицами может быть обусловлен финансовыми интересами крупных корпораций. Несмотря на то, что такие заключения не являются обязательными, определенное давление на порядок принятия правового акта они смогут оказать. Такая возможность фактически заложена в п. 8 Правил проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденных постановлением Правительства РФ ¹ 96.

Особой задачей в системной организации механизма антикоррупционной экспертизы является обучение специалистов методике и технологиям оценки правовых актов. Во многих органах государственной власти были проведены различные мероприятия, посвященные обучению руководящего состава методике проведения антикоррупционной экспертизы. Такие мероприятия были проведены в федеральных министерствах и в Государственной Думе и Совете Федерации.

Полагаем, что данную практику необходимо распространять

èв будущем. Следует на постоянной основе проводить тренинги

èобучающие семинары для всех государственных служащих, которые принимают участие в подготовке правовых актов и их экспертной оценке.

Кроме того, для дальнейшей подготовки высокопрофессиональных кадров необходимы разработка и внедрение в учебный

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 133

процесс юридических факультетов высших учебных заведений специальных курсов по проведению антикоррупционной оценки правовых актов. Обучение методике проведения антикоррупционной экспертизы можно включить в уже существующие курсы

âкачестве самостоятельных тем, например, в курс «Правовые акты органов исполнительной власти». Таким образом, в будущем это позволит сократить государственные расходы на подготовку специалистов в области антикоррупционной экспертизы.

Âцелях создания условий и предпосылок для улучшения взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции Минюстом России разработан проект Концепции взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 г. Данный проект Концепции внесен в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.

Отдельного внимания в вопросе формирования системы антикоррупционной экспертизы заслуживают результаты ее проведения и способы их использования. Итогом антикоррупционной экспертизы правовых актов являются заключения, которые составляются соответствующими органами или экспертами.

Постановление Правительства РФ ¹ 96 не только не решило данной проблемы, но даже усложнило ее. Данным постановлением было отменено ранее действовавшее положение, пусть и декларативное, о том, что выявленные Минюстом России в ходе экспертизы коррупционные факторы должны быть устранены. Также было отменено положение о том, что в случае несогласия федеральный орган исполнительной власти вносит указанный проект документа с пояснительной запиской на рассмотрение Президента РФ или Правительства РФ.

Частичное решение данной проблемы заложено в Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. ¹ 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления

âобласти противодействия коррупции». Федеральный закон ¹ 172-ФЗ был дополнен ч. 4.1 ст. 4, которая установила, что заключения, составляемые федеральным органом исполнитель-

ной власти в области юстиции при проведении государственной регистрации, носят обязательный характер. При выявлении коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, акты не подлежат государственной регистрации.

Таким образом, в отношении заключений Минюста России создан определенный механизм принуждения их исполнения по итогам антикоррупционной экспертизы. Установление данной нормы является важным этапом на пути формирования эффективной системы антикоррупционной экспертизы.

Остальные заключения, составляемые Министерством юстиции РФ, а также органами прокуратуры, органами исполнительной власти и институтами гражданского общества, носят рекомендательный характер.

Работу по правовому обеспечению антикоррупцонной экспертизы, проводимой органами прокуратуры, также нельзя признать завершенной. Федеральный закон ¹ 172-ФЗ в качестве результатов антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры, называет требование прокурора об изменении нормативного правового акта или обращение прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Требование прокурора подлежит обязательному рассмотрению и учитывается соответствующим органом государственной власти. В случае, если компетентный орган не принял мер по устранению коррупционных факторов, прокурор вправе добиваться исключения таких факторов в судебном порядке.

В настоящее время процессуальный порядок такого обращения прокурора в суд не урегулирован. Действующие ГПК РФ и АПК РФ предусматривают возможность обращения в суд прокурором в случае нарушения законности правового акта, однако в законодательстве не предусмотрена возможность обжалования правового акта на основании того, что в нем содержатся коррупциогенные факторы.

Таким образом, если формально законный правовой акт содержит коррупциогенные факторы, то результаты экспертизы носят рекомендательный характер. Ввиду этого сохраняется не-

дящих антикоррупционную экспертизу, независимых аккредитованных лиц.

Важным итогом работы по противодействию коррупции является изучение различных практик применения антикоррупционной экспертизы правовых актов. Необходимо обобщение выявленных недостатков, подведение итогов правопримененительной практики в сфере антикоррупционной экспертизы.

Мониторинг правоприменительной практики позволяет оценить эффективность работы субъектов антикоррупционной экспертизы. Полагаем, что преждевременно использовать такие комплексные показатели, как снижение коррупционных факторов, повышение качества принимаемых правовых актов, создание нового уровня принятия управленческих решений. Целесообразно обратиться к фактическим данным об итогах антикоррупционной экспертизы.

По данным, представленным в публичном докладе Минюста России «Основные итоги деятельности Министерства юстиции Российской Федерации», в 2011 г. проведена антикоррупционная экспертиза 102 тыс. нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (на 15% больше, чем в 2010 г.) и 32 тыс. уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (в 2010 г. — 33,5 тыс.).

В 2011 г. Минюстом России проведены правовая и антикоррупционная экспертизы 587 проектов нормативных правовых актов и иных документов федерального уровня, посвященных вопросам конституционного, уголовного, административного законодательства, законодательства о безопасности, правоохранительной и судебной деятельности, из которых 158 проектов федеральных законов (в 18 проектах выявлены коррупциогенные факторы), 48 проектов указов Президента РФ (в 3 проектах выявлены коррупциогенные факторы), 276 проектов постановлений Правительства РФ (в 12 проектах выявлены коррупциогенные факторы), 1 проект концепции и технического задания, 85 проектов официальных отзывов Правительства РФ на проекты федеральных законов и 19 проектов заключений Правительства РФ на проекты федеральных законов.

При осуществлении государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных органов особое внимание уделяется проведению их антикоррупционной экспертизы. В 2011 г. в 31 нормативном

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 137

правовом акте выявлены коррупциогенные факторы, как устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, так и содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

По информации Департамента организации и контроля Минюста России, в период с 1 января по 30 июня 2012 г. в структурные подразделения министерства поступило 1637 проектов нормативных правовых актов для проверки на наличие в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, в том числе 640 законопроектов, 88 проектов указов Президента РФ, 909 проектов постановлений Правительства РФ, 1 проект заключений на проекты федеральных законов.

Из 1527 рассмотренных проектов нормативных правовых актов в 71 (4,6% от общего количества) выявлено наличие коррупциогенных факторов, в том числе в 34 (2,2%) законопроектах, в 37 (2,4%) проектах постановлений Правительства РФ.

Департаментом регистрации ведомственных нормативных правовых актов Минюста России рассмотрено 2395 нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций из 2273 поступивших на регистрацию в Министерство юстиции РФ и 409 оставшихся нерассмотренными на начало отчетного периода; коррупциогенных факторов не выявлено.

Другие показатели выявления коррупциогенных факторов наблюдаются в деятельности территориальных органов Минюста России.

Для сравнения: в 2009 г. территориальными органами министерства была проведена проверка 73 720 действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в ходе которой выявлено 1819 положений коррупционного характера. Этот показатель составляет 2,5% от изученного объема правовых актов субъектов РФ.

В 2011 г. территориальными органами министерства были выявлены коррупциогенные факторы в 1,7 тыс. нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (в 2010 г. — 2 тыс.) и 0,4 тыс. уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (в 2010 г. — 0,6 тыс.).

6. Юридические технологии в правотворческой деятельности органов исполн. власти 139

Правовое регулирование носит, с одной стороны, избыточ- ный характер, так как можно было избежать чрезмерного ведомственного правотворчества о порядке проведения антикоррупционной экспертизы. С другой — существуют отдельные пробелы в правовом регулировании, например, отсутствие самого понятия нормативного правового акта или норм об ответственности за некачественную экспертизу, механизма обеспечения и учета экспертных заключений и др.

Однако в целом выявленные в ходе анализа тенденции использования антикоррупционной экспертизы правовых актов свидетельствуют, что продолжается дальнейшее совершенствование правового регулирования данной области, активно разрабатываются новые критерии оценки правовых актов, создаются условия для учета выявленных коррупционных факторов. Все это в дальнейшем позволит создать эффективную систему предотвращения коррупционных факторов в правовых актах.

6.2. Технология оценки регулирующего воздействия правовых актов

В настоящее время практику принятия нормативных правовых актов характеризует небывалая интенсивность. Это обусловлено масштабными преобразованиями в сфере экономиче- ских и финансовых, административных и судебных правоотношений, а также проводимыми в стране социальной и военной реформами, реформами в сфере образования, здравоохранения, науке и т.д.

Однако в изменении, дополнении, корректировании нуждаются не только правовые акты, определяющие реформы, но и акты, обеспечивающие «повседневное» стабильное государственное состояние. Базовые правовые акты также требуют постоянного анализа с точки зрения актуальности, исключения устаревающих норм и введения новых законодательных механизмов.

Правовые акты пронизывают все сферы жизнедеятельности общества, решают и предопределяют в нормативном виде регулирование социальных, политических и экономических задач, выдвигаемых ходом общественного развития.

Вопрос оценки эффективности правовых актов в отечественной науке не нов. Еще в советские годы активно проводились исследования данной темы такими видными учеными, как