Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

деятельности. Акты, имеющие «нормативный» характер, условно называются им регламентарными — регулирующими, т.е. более соответствующими централизованному руководству и координации. Акты управления, имеющие характер индивидуальных, касающихся конкретных явлений и случаев, по представлению И.И. Евтихиева, могут быть названы «административными актами».

Актами управления можно назвать акты, совершаемые ис- полнительно-распорядительными органами (административные акты, акты нормативного характера, директивные постановления руководящих органов, акты соглашения), которые являются юридической формой исполнительно-распорядительной деятельности. В силу этого действия, хотя и вызывающие юридиче- ский эффект, но не являющиеся действиями исполнительнораспорядительного характера, не могут считаться актами управления1.

В более поздней литературе советского периода понятие актов государственного управления окончательно закрепилось и стало использоваться авторами практически единообразно.

В.И. Новоселов пишет, что сам факт употребления термина «административный акт» вызывает серьезные возражения вне зависимости от того, для обозначения каких актов — нормативных или ненормативных — он применяется. Этот термин, по его мнению, настолько неконкретен, что различными авторами понимается по-разному, и не без оснований2.

В.И. Новоселов исследовал возможность использования самого термина «акты государственного управления». Если ранее под этим термином иногда понимались любые действия испол- нительно-распорядительного характера, в том числе непосредственные организационные действия и материально-технические операции3, то сейчас все авторы, высказывающиеся по теорети-

1Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности. Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1948. С. 389—480.

2Этот термин употребляется и для наименования актов управления вообще. См.: Теория государства и права. М., 1962. С. 405; Александров Н.Г. Трудовой договор и административный акт / Ученые труды ВИЮН. Вып. Х. 1947. С. 324—325; Е. Старосьцяк иногда понимает под административным актом акт управления вообще. См.: Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1960. С. 24.

3Обзор этих точек зрения см. в кн.: Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959. С. 160—161.

ческим вопросам форм исполнительно-распорядительной деятельности, обозначают данным термином более или менее одинаковый круг действий.

Об этом свидетельствуют подходы ряда авторов к определению правовых актов. Например, С.С. Студеникин определяет понятие акта советского государственного управления так: «Актами советского государственного управления называются юридические формы исполнительной и распорядительной деятельности органов Советского государства, осуществляющих полномочия в пределах своей компетенции, на основе и во исполнение законов и в установленном законом порядке»1.

Н.Г. Салищева также рассматривает акты государственного управления как юридическую форму исполнительной и распорядительной деятельности государственного управления2. В учебнике по административному праву акты советского государственного управления определяются как особая юридическая форма исполнительной и распорядительной деятельности государственных органов. Они издаются на основе и во исполнение законов

èсодержат обязательные для исполнения правила поведения (предписания) в целях практического осуществления задач и функций социалистического государства3.

Другим способом определения актов государственного управления служит использование более широких понятий — правовых или юридических актов.

Г.И. Петров дает следующее определение: «Актами советского государственного управления называются юридические акты, изданные на основе и во исполнение законов исполнительными

èраспорядительными органами власти Советского социалисти- ческого государства в процессе реализации задач советского государственного управления»4. Схожее определение приводит М.М. Волков: актами советского государственного управления называются юридические акты, изданные под руководством КПСС исполнительными и распорядительными органами госу-

1Студеникин С.С., Власов В.А., Евтихиев И.И. Советское административное право. М., 1950. С. 145.

2Салищева Н.Г. Нормативные акты советского государственного управления. Дис. … канд. юрид. наук. М., 1953. С. 14.

3Административное право: Учебник для средних юридических учебных заведений / Под ред. М.И. Еропкина. М.: Юрид. литература, 1971. С. 130.

4Петров Г.И. Вопросы теории советского административного права // Советское государство и право. 1950. ¹ 12. С. 61.

дарственной власти на основе и во исполнение законов и других актов вышестоящих органов государственной власти и государственного управления в целях непосредственной организации практического осуществления функций Советского социалисти- ческого государства1. Таким образом, М.М. Волков рассматривает акты государственного управления как разновидность юридических актов.

Многие авторы подходят к рассмотрению актов государственного управления путем их определения через такие существенные характеристики, как властные предписания, волеизъявления, властные веления или действия.

В начале 1950-х гг. Ц.А. Ямпольская2 обосновала свою точку зрения, заключавшуюся в том, что одним из элементов властного полномочия государственного органа является издание им велений — обязательных правовых актов.

Правовые акты органов советского государственного управления представляют собой волевые властные действия, которые совершаются на основе и во исполнение законов или правовых актов вышестоящих органов управления в процессе организующей исполнительно-распорядительной деятельности и направлены на установление, изменение или прекращение правовых норм или конкретных правоотношений»3.

Схожее определение актов управления приводится в учебнике по советскому административному праву: это «подзаконные односторонние юридически властные предписания органов государственного управления (должностных лиц), с помощью которых реализуются цели и конкретные задачи исполнительнораспорядительной деятельности»4.

Одно из наиболее значимых исследований актов управления в советский период было проведено Р.Ф. Васильевым. Изучив основную научную и учебную литературу по советскому административному праву и управлению, он пришел к выводу о том, что нет единого более или менее общепринятого определения

1Волков М.М. Акты советского государственного управления. Дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1953. С. 54.

2Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М.: Изд-во АН СССР, 1954. С. 17—19, 135—153.

3Юсупов В.А., Волков Н.А. Научные основы государственного управления в СССР:

Учеб. пособие. Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1972. С. 47—48.

4Советское административное право: Учебник для студентов юридических вузов / Под ред. Ю.М. Козлова. М.: Юрид. лит., 1973. С. 214.

понятия актов управления. «При изучении определений понятия актов управления сразу обращаешь внимание на их большие различия. Акты управления определяют как: форму деятельности, действия, предписания, волеизъявления, документы, особый вид правовых актов и т.д.»1.

Р.Ф. Васильев исследует подходы различных авторов к понятию актов управления с точки зрения их определения как правовой формы управленческой деятельности, как правовых предписаний и документов, а также через общее понятие правовых актов государственных органов.

Данный автор рассматривает возможность определения правовых актов как правовую форму управленческой деятельности, которая выражена в качестве либо актов-действий, либо актовдокументов. При этом он подвергает анализу акты-действия и акты-документы как соотношение содержания явления и формы его выражения.

Однако по форме, внешнему выражению акты могут быть не только документами, они могут быть выражены в устной или конклюдентной форме.

Р.Ф. Васильев пишет, что документы сохраняют свое действие и после упразднения органов, издавших эти акты. Следовательно, признать акты-документы правовой формой управленче- ской деятельности значит допустить существование в ряде слу- чаев формы деятельности без ее субъекта, без самой деятельности, т.е. по существу допустить существование формы без содержания2.

Такой подход представляется не совсем верным, так как издание акта всегда является, с одной стороны, действием субъектов государственной власти, с другой — сами акты управления, как правило, направлены на порождение действий субъектов регулируемых правоотношений (активных либо пассивных).

Правовые акты управления — один из видов правовых актов органов государства. В качестве таковых они имеют общие черты правовых актов советских государственных органов и свои особенности, отражающие специфику государственного управления как особого вида государственной деятельности 3.

1Васильев Р.Ф. Акты управления (понятие и юридические свойства). Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1980. С. 178.

2Òàì æå. Ñ. 199.

3Òàì æå. Ñ. 209.

Одной из наиболее полных дефиниций представляется определение понятия акта управления, сформулированное Р.Ф. Васильевым. Акт управления — это «властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, применяют, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия; это властное волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций государственного управления в установленном порядке на основе и во исполнение законов; формой такого волеизъявления может быть устное веление (распоряжение) или конкретный документ, содержащий соответствующие веления (предписания)»1.

Âсовременной литературе встречаются все перечисленные ранее термины, однако во многих работах авторы употребляют понятие «правовые акты органов исполнительной власти». Конституция РФ 1993 г. закрепила принцип разделения властей, в результате чего в законодательстве произошла автоматическая замена термина «орган управления» на «орган исполнительной власти», что нашло соответствующее отражение в научной литературе2.

Например, С.А. Кулинич рассматривает понятие правового акта как формы реализации исполнительной власти, представляющего собой основанное на законе одностороннее юридиче- ски-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление, изменение или отмену административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти3.

Âнастоящее время названия юридически оформленных решений в сфере управления, принимаемых от имени государства,

1Васильев Р.Ф. Óêàç. ñî÷. Ñ. 217—218.

2См. например: Целик А.М. Административно-правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и их применение в деятельности органов внутренних дел. Дис. … канд. юрид. наук. М., 1998; Иванов Р.Н. Юридическая природа нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005; Костенников М.В. Правовые акты органов исполнительной власти, их разработка и принятие. М.: Щит-М, 2000; Кучерова Т.Е. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (вопросы общей теории). Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.

3Кулинич С.А. Правовые акты органов исполнительной власти. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 16.

достаточно разнообразны. В этих случаях говорят о «правовых актах управления», об «актах государственной администрации», о «юридических актах в административном праве», «нормативных правовых актах», «подзаконных актах управления», «адми- нистративно-правовых актах». Каждый из приведенных вариантов отражает определенную сторону правового регулирования в сфере государственного управления1.

Отдельные авторы по установившейся ранее традиции используют термин «правовой акт управления». Так, Ю.М. Козлов определяет правовой акт управления как «основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти»2.

А.П. Коренев дает следующее определение: «Правовой акт управления — это юридический акт, регулирующий управленче- ские отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (вопрос), персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой»3.

Вместо термина «правовой акт управления» профессор Ю.А. Тихомиров использует понятие административно-право- вого акта, обосновывая это тем, что произошли изменение предмета административного права, круга и характера регулируемых им отношений.

Придерживаясь схожей точки зрения, Ю.Н. Старилов приводит следующее определение административного акта (правового акта управления): это правовой акт, регулирующий управленче- ские отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и

1Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005. С. 286.

2Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 254.

3Коренев А.П. Административное право России: Учебник. В 3 ч. Ч. 1.

должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) для достижения целей управления, решения его задач и осуществления управлен- ческих функций1.

Понятие административно-правового акта определяется Ф.Ф. Яхиным как выраженное в процессе исполнительно-рас- порядительной деятельности подзаконное юридически-властное одностороннее волеизъявление полномочных субъектов исполнительной власти, закрепленное в определенной объективированной форме и направленное на установление (изменение, отмену) правовых норм или возникновение (изменение, прекращение) конкретных правоотношений2.

Б.В. Россинский определяет правовой акт как юридическивластное, одностороннее волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит выражение властная природа государственно-управленческой деятельности3.

Избыточным представляется термин, используемый в учебнике по административному праву под редакцией Н.Ю. Хаманевой, в котором административно-правовой акт государственного управления представляет собой официальный документ, юриди- чески оформляющий решение субъекта публичного управления; принимаемый органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями на основе федеральных законов, законов субъекта РФ, подзаконных актов вышестоящих органов исполнительной власти; содержащий нормативные установления для неопределенного круга лиц либо обязательные для указанной категории лиц, содержащий индивидуальное юридическое решение по вопросам, касающимся конкретного гражданина, юридического лица, а также служащего управленческого аппарата данного органа, равно как иного органа, включенного в систему ведения субъекта, принимающего этот правовой акт4.

Особняком в ряду ученых, давших определения правового акта, стоят Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанов, которые употребляют

1Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. С. 321.

2ßõèí Ô.Ô. Действие административно-правовых актов. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004.

3Россинский Б.В. Административное право: Учеб. пособие для вузов. М., 2000.

4Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005. С. 288.

термин «акт государственной администрации». Представление авторов о государственной администрации совпадает с представлением о системе субъектов государственно-управленческой деятельности, которая обозначается термином «администрация».

Под актом государственной администрации понимается «особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной администрации в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия»1.

Таким образом, в литературе встречаются определения формы управленческой деятельности как административного акта и какправового акта управления.

С точки зрения лингвистики, понятия «административный акт» и «акт управления» представляются синонимичными, так как в переводе с латинского administratio означает управление. Все перечисленные понятия в той или иной степени корректны и могут применяться. Дело в том, что акт государственного управления в качестве существенной характеристики обладает свойствами правового акта и административного акта одновременно, поскольку является правовой формой государственного управления2.

Все имеющиеся определения правовых актов управления отражают различные их стороны, дополняющие друг друга.

Анализ научных трудов, посвященных изучению понятия и природы правовых актов, позволяет выявить следующие сложившиеся в литературе тенденции к определению правовых актов в сфере государственного управления. Множество определений сосредоточено на материальных характеристиках, т.е. содержании административного правового акта. Многие ученые рассматривают содержание правовых актов через государственную волю, выраженную во властных предписаниях.

Основным содержанием правового акта являются общественные отношения, отраженные в его предписаниях. Каждый акт направлен на достижение конкретной цели, стоящей перед органом, издавшим акт. Определение цели акта является неотъ-

1Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учеб. пособие. Екатеринбург, 1999. С. 10.

2Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 236—237.

емлемой частью содержания акта. Задача административных правовых актов состоит в правовом регулировании общественных отношений в сфере государственного управления и разрешении индивидуально-конкретных вопросов управления. Таким образом, правовые акты реализуют правоустановительную или правоприменительную функции (или и то и другое одновременно).

При определении акта управления необходимо учитывать не только его содержание (внутренние элементы), но и форму (внешнее выражение). Формальные характеристики административного правового акта находят отражение в процедурных вопросах его подготовки, издания, опубликования и вступления в юридическую силу.

Специфика содержания актов государственного управления определяет круг органов, их издающих. Деятельность исполнительных и распорядительных органов государственной власти по осуществлению государственного управления имеет внешнее выражение, специфическую юридическую форму — акты государственного управления, в которых эта деятельность находит юриди- ческое выражение и юридическое закрепление.

4.3. Понятие и признаки правовых актов исполнительной власти

Исследование способов определения понятия правовых актов государственного управления (далее, учитывая результаты проведенного исследования, термины «правовые акты управления», «административные правовые акты» и «акты исполнительной власти» будут использоваться как синонимичные) в различ- ные периоды становления юридической науки свидетельствует об отсутствии единства в существующих подходах. Каждый из предложенных вариантов отражает определенную сторону правового регулирования или подчеркивает отдельные существенные характеристики административных правовых актов.

Любой правовой акт исполнительной власти представляет собой отдельное правовое явление, которое обладает специфи- ческими признаками.

За более чем вековой период ученые-административисты выявили и изучили огромное количество характеристик правовых актов органов исполнительной власти. Их анализ позволяет выявить схожие представления о признаках правовых актов.