Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

ва послания не являются правовыми актами Президента РФ и носят рекомендательный характер. Однако с практической точки зрения их можно рассматривать как правовые документы, определяющие основные направления развития государства. Поэтому содержащиеся в них положения на практике приобретают обязательный характер.

Каждое послание Президента РФ Федеральному Собранию содержит порядка 30 поручений, адресованных различным исполнителям. В частности, послание от 30 ноября 2010 г. содержит 28 поручений, 14 из которых исполнены к началу 2012 г. Остальные находятся на контроле Администрации Президента РФ.

По поручениям, содержащимся в послании Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г., ведется активная работа. Учитывая, что их исполнение будет продолжено и в 2012 г., они оставлены на контроле.

В связи с этим полагаем, что не касающиеся организационных вопросов поручения Президента РФ, которые фактически выступают в качестве правовых актов, должны оформляться определенным образом, с соблюдением специальных юридических технологий. Это позволит повысить исполнительскую дисциплину и упростить порядок контроля за ходом реализации поручений.

Еще одна тенденция, на которую необходимо обратить внимание, — отставание в правовом регулировании вопросов, которые федеральными законами прямо отнесены к компетенции Президента РФ.

К сожалению, приходится констатировать, что одна из тенденций правотворческой деятельности Президента РФ сохраняется уже долгие годы — это несвоевременное издание указов и распоряжений, которые прямо предусмотрены действующими федеральными законами. Отдельные федеральные законы принимаются с условием, что для детализации содержащихся в них норм Президентом РФ будут разработаны и изданы соответствующие указы. Однако на практике эти указы принимались либо спустя долгое время с момента издания федерального закона, либо вообще так и не были изданы.

Наиболее ярким примером служит Федеральный закон от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который предусматривал издание порядка 20 указов Президента РФ. Многие из этих указов

были приняты спустя несколько лет после издания базового федерального закона1.

Сложившаяся негативная тенденция в правотворческой деятельности Президента РФ приводит к бездействию или неисполнению норм федеральных законов, нарушениям в правоприменительной практике. Такая ситуация вынуждает законодателя откладывать принятие федеральных законов до подготовки полного пакета документов либо искусственно переносить отдельные нормы из сферы подзаконного регулирования на законодательный уровень. В связи с этим нормы законов девальвируются, указы теряют значение оперативных актов.

Таким образом, отмеченные тенденции преодоления негативных механизмов вмешательства в правотворческую деятельность органов законодательной и исполнительной ветвей власти, повышение роли правовых актов Президента РФ, проблемы соотношения ненормативных указов и распоряжений, определения юридической силы правовых актов главы государства вызывают необходимость поставить вопрос о совершенствовании правового регулирования порядка издания правовых актов, закрепления их места и роли.

Принятие федерального закона о нормативных правовых актах позволило бы решить большинство из обозначенных проблем. Законодательно следует определить само понятие нормативного правового акта, установить иерархию существующих правовых актов, регламентировать общий порядок подготовки и оформления проектов актов.

Правотворческая деятельность Президента РФ, а именно подготовка проекта правового акта, издание, применение, реализация, изменение и отмена, также требуют отдельного правового регулирования на уровне федерального закона.

Представляется, что установление процедуры подготовки правовых актов Президента РФ распоряжением ¹ 85-рп, т.е. по юридическому содержанию актом, который не должен содержать нормативные предписания, является некорректным. В отсутствие федерального закона о нормативных правовых актах, учитывая сложившуюся правовую практику2, процедура издания актов

1Например, Указ Президента от 21 декабря 2009 г. ¹ 1456 «О подготовке кадров для федеральной государственной гражданской службы по договорам на обучение».

2Например, порядок подготовки и издания правовых актов Правительства РФ определен постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. ¹ 260 «О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации», т.е. нормативным правовым актом.

Президента РФ должна быть установлена нормативным правовым актом — указом. Эта необходимость обусловлена еще и тем, что в разработке правовых актов Президента РФ участвуют различные органы государственной власти, например, Правительство РФ, федеральные министерства и т.д.

Распоряжение ¹ 85-рп содержит нормативные положения, которые распространяются и на всех участников подготовки актов Президента РФ. В связи с этим правовые положения данного распоряжения должны быть закреплены более высоким по юридической силе нормативным правовым актом.

Кроме того, следует нормативно закрепить все виды управленческих актов, которые Президент РФ вправе издавать, детально определить процедуры его правотворческой деятельности. Порядок разработки актов Президента РФ должен включать в себя способы и формы участия всех субъектов, вовлеченных в эту деятельность, а также процедуры проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов. Особое внимание следует уделить нормативному закреплению обязательности проведения мониторинга правотворческой деятельности Президента РФ и эффективности реализации актов главы государства.

à ë à â à 9

Правовые акты Правительства Российской Федерации

9.1. Порядок подготовки и издания правовых актов

Правительства Российской Федерации

Значение правовых актов Правительства РФ предопределяется его статусом как высшего органа исполнительной власти, широкими полномочиями и коллегиальным характером. Правовые акты Правительства РФ обладают исключительной важностью и функциональностью в системе исполнительной власти.

Правовые акты Правительства РФ составляют верхний слой пирамиды актов всех звеньев исполнительной власти, которые издают свои акты в соответствии с решениями федерального Правительства1. Регулятивный потенциал правовых актов обусловлен многоотраслевой компетенцией Правительства РФ и многопрофильностью его деятельности.

Учитывая значимость правовых актов Правительства РФ, прежде чем перейти к изучению сложившейся в настоящее время правотворческой практики, целесообразно рассмотреть порядок их подготовки и издания.

Порядок принятия актов Правительства РФ определен постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. ¹ 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации».

Проекты постановлений и распоряжений, а также другие документы могут вноситься на рассмотрение в Правительство РФ

1 Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учеб.-практич. пособие. М.: Изд-во Юрид. колледжа МГУ, 1995. С. 62.

только членами Правительства, руководителями иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, либо лицами, исполняющими их обязанности.

Под рассмотрением проектов правовых актов в Правительстве РФ понимается их рассмотрение на заседаниях Правительства РФ, координационных и совещательных органов под председательством Председателя Правительства РФ, одного из заместителей Председателя Правительства РФ или заместителя Председателя Правительства РФ — Руководителя Аппарата Правительства РФ, а также рассмотрение Председателем Правительства РФ или его заместителями на совещаниях или единолично.

Акты Правительства РФ по вопросам, подлежащим решению исключительно на заседаниях Правительства РФ, издаются только после их рассмотрения на заседании.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в ст. 28 устанавливает вопросы, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ. В частности, исключительно на заседаниях Правительства РФ:

ξпринимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов;

ξрассматриваются проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон;

ξпринимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

ξутверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти;

ξустанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; и др.

Проекты актов вносятся в Правительство РФ с пояснительной запиской, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений.

В сопроводительном письме указываются основание внесения, сведения о содержании и согласовании проекта. Письмо

подписывается членом Правительства РФ или другим руководителем федерального органа исполнительной власти. Проект акта визируется лицом, вносящим проект.

Если подготавливаемый акт влечет необходимость внесения изменений в другие акты, то они включаются в проект подготавливаемого акта или представляются одновременно с ним в виде проекта отдельного акта.

Если проекты актов содержат поручения, в них должен быть указан срок их исполнения.

Отдельные проекты правовых актов Правительства РФ подлежат согласованию и нуждаются в обязательных экспертизах.

Проекты актов Правительства РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также по вопросам осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов Российской Федерации до внесения их в Правительство РФ. Предложения органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.

Проекты актов Правительства РФ до их внесения в Правительство подлежат обязательному согласованию:

ξс федеральными министрами (их заместителями) — по вопросам, отнесенным к сферам деятельности соответствующих министерств и к сферам деятельности находящихся в их ведении иных федеральных органов исполнительной власти;

ξс руководителями иных федеральных органов исполнительной власти (их заместителями), руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, — по вопросам, отнесенным к сферам деятельности этих органов;

ξпри необходимости — с другими государственными орга-

нами и иными организациями.

Ответственность за проведение согласований возлагается на вносящего в Правительство РФ проект акта Правительства члена Правительства или другого руководителя органа исполнительной власти. Направленные на согласование проекты актов

(их копии) визируются руководителями (их заместителями) органов и организаций.

При наличии возражений проекты визируются с замечаниями, которые оформляются на бланке согласующего органа, подписываются соответствующим руководителем (его заместителем) и прилагаются к согласуемому проекту (его копии). Проекты актов (их копии) визируются не более чем в 10-дневный срок с даты их поступления на согласование.

В случае неполучения завизированного согласующим органом проекта акта в 3-дневный срок с даты истечения установленного для согласования срока проект акта может быть внесен в Правительство РФ без согласования.

При наличии разногласий по проекту акта Правительства РФ вносящий проект член Правительства или другой руководитель должен обеспечить обсуждение его с руководителями согласующих органов и организаций или, по указанию руководителей, их заместителями в целях поиска взаимоприемлемого решения.

Проект акта Правительства РФ может быть внесен в Правительство с разногласиями только вместе с протоколом согласительного совещания и подлинниками замечаний, подписанными соответствующими руководителями или, по указанию руководителей, их заместителями, имеющими разногласия.

Проекты постановлений Правительства РФ, имеющих нормативный характер, после их согласования и до внесения в Правительство направляются с приложением протоколов согласительных совещаний (при их наличии) и замечаний на правовую экспертизу и антикоррупционную экспертизу для оценки проекта акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений и соблюдения правил юридической техники, а также наличия либо отсутствия в нем коррупциогенных факторов. По результатам указанных экспертиз Министерство юстиции РФ дает соответствующие заключения.

Проекты актов, оказывающих влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, направляются с приложением протоколов согласительных совещаний (при их наличии) и замечаний на

заключение в Министерство финансов РФ. В заключении Министерство финансов РФ дает оценку финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов.

Проекты актов, регулирующих отношения субъектов предпринимательской деятельности или их отношения с государством, а также оказывающих влияние на макроэкономические показатели развития страны, направляются с приложением протоколов согласительных совещаний (при их наличии) и замеча- ний на заключение в Министерство экономического развития РФ. Минэкономразвития в своем заключении дает оценку влияния соответствующих решений на макроэкономические показатели и их последствий для субъектов предпринимательской деятельности.

Заключения подписываются соответствующими федеральными министрами или их заместителями и представляются в 7-дневный срок с даты поступления проектов актов. По договоренности между соответствующими руководителями или, по указанию руководителей, их заместителями может быть установлен иной срок подготовки заключений, который для наиболее объемных и сложных проектов актов не может превышать 30 дней.

Проекты актов, регулирующих отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, к выполнению работ и оказанию услуг, в области оценки соответствия и в области безопасности процессов производства, направляются на заключение об оценке регулирующего воздействия в Министерство экономического развития РФ.

В этом заключении дается оценка регулирующего воздействия соответствующих решений с целью выявления положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Заключение об оценке регулирующего воздействия подготавливается в 30-дневный срок с даты поступления проекта акта на заключение об оценке регулирующего воздействия.

Проекты актов, предусматривающих мероприятия по использованию информационно-коммуникационных технологий, созданию, развитию, модернизации, эксплуатации информационных систем и информационно-коммуникационной инфраструктуры, направляются в Министерство связи и массовых коммуникаций РФ на заключение, в котором дается оценка целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования.

Заключение об оценке целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования подготавливается в 20-дневный срок с даты поступления проекта акта на заключение.

Проекты актов вносятся в Правительство РФ с приложением заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы (при их наличии).

Проекты актов, внесенные в Правительство РФ с отступлением от установленных правил, подлежат возврату.

Проекты, поступившие за подписью лиц, которым такое право не предоставлено, не принимаются к рассмотрению и направляются Аппаратом Правительства РФ членам Правительства или руководителям иных федеральных органов исполнительной власти.

Подготовка к рассмотрению внесенных в установленном порядке в Правительство РФ проектов постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, по которым требуется решение Правительства, осуществляется Аппаратом Правительства РФ в 15-дневный срок. Продление указанного срока допускается только по решению Председателя Правительства РФ, его заместителей (в соответствии с распределением обязанностей), заместителя Председателя Правительства РФ — Руководителя Аппарата Правительства РФ.

Подготовка проектов актов к рассмотрению включает составление экспертного заключения, подготовку проекта протокола рассмотрения вопроса (при необходимости) и оформление документов для подписания.

Порядок подготовки проектов актов к рассмотрению устанавливается Регламентом Правительства РФ и разработанной на

его основе Инструкцией по делопроизводству в Аппарате Правительства, утверждаемой заместителем Председателя Правительства РФ — Руководителем Аппарата Правительства РФ.

Экспертное заключение Аппарата Правительства РФ на проект акта должно содержать оценку соблюдения требований Регламента Правительства РФ при внесении проекта акта, соответствия проекта актам более высокой юридической силы и ранее принятым решениям Правительства РФ, полноты представленных расчетов, обоснований и прогноза социально-экономи- ческих, финансовых и иных последствий реализации предлагаемого решения.

Проекты актов с соответствующими экспертными заключе- ниями рассматриваются заместителями Председателя Правительства РФ (в соответствии с распределением обязанностей) и представляются заместителем Председателя Правительства РФ — Руководителем Аппарата Правительства РФ Председателю Правительства РФ на подпись или для внесения на заседание Правительства РФ.

По результатам рассмотрения проектов актов Председателем Правительства РФ или его заместителями (в соответствии с распределением обязанностей) проекты могут быть возвращены внесшим их руководителям федеральных органов исполнительной власти для доработки или в связи с нецелесообразностью их принятия.

Проекты актов, внесенные с разногласиями, докладываются Председателю Правительства РФ, заместителям Председателя Правительства РФ (в соответствии с распределением обязанностей) с предложениями о порядке дальнейшей работы с ними.

Неурегулированные разногласия по проекту акта рассматриваются Председателем Правительства РФ, заместителями Председателя Правительства РФ с участием федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, имеющих разногласия.

В отношении указанных разногласий принимаются соответствующие решения. Рассмотрение разногласий может проводиться на заседании соответствующего правительственного координационного или совещательного органа, а также по указанию Председателя Правительства РФ или его заместителей в Аппарате Правительства РФ. О результатах рассмотрения разногла-